论“基本法”定位_《行政处罚法》修改-述职报告

发布时间:2020-06-29 15:51:35 来源: 述职报告 点击:

述职报告
   《行政处罚法》修改:2016年至2019年我国处罚复议及应诉案件的实证解析2014年底进行修正、2015年5月1日施行的我国《行政诉讼法》增加了旨在倒逼复议机关公正履职的双被告制度,对于复议制度发展影响重大。笔者将于本部分以该法实施后的第二年(2016年)为起点,专门针对四年来处罚复议及应诉案件的数据进行多视角分析,以期从末端争议化解的视角发现引发处罚争议的症结所在,进而为探寻行政处罚制度供给的最优路径“把脉问诊”。
 
  (一)行政处罚结果争议性不断加大
 
  2016年至2019年共四年的数据显示,与行政复议案件年度受理量变化趋势一致,行政处罚类复议案件量逐年递增,第四年虽出现下降,但行政处罚类复议案件量占比逐年稳步上升,2019年接近50%;从行政处罚应诉案件量来看,应诉案件数量逐年提高,应诉案件与复议案件的比率也逐年提高(详见表1)。可以看出,行政处罚复议案件量远超同期应诉案件量,公众对处罚决定不服,更倾向于选择复议维权。这些数据充分说明,行政处罚仍然构成引发行政争议的主要行为类型,行政处罚争议率逐年提高,反映出公众对处罚结果合法性与合理性不认可的问题愈发突出,行政处罚法治化危机并未随着法治政府建设的深入推进而有所缓解,相反,其已经成为影响行政执法法治进程的薄弱地带。
 
  (二)处罚复议案件领域较为集中,我国《行政处罚法》总则地位凸显行政处罚复议案件分布领域较为集中,公安案件量稳居第一,是历年来处罚争议的第一位(详见表2),年度公安复议案件占全部复议案件的平均比率为32%,主要以交通行政处罚案件为主,交通运输、城乡规划和环保领域稳居前五位。除此以外,市场监管(工商、食品药品)、土地领域占比也较高。这些领域与老百姓生活密切相关,往往关注度高,人民群众对政府管理的期待也高。与此同时,随着政府监管体系的不断精细化发展,这些领域的处罚依据主要表现为部门法规范。比如,治安处罚的依据主要为我国《治安管理处罚法》,交通处罚的依据为我国《道路交通安全法》、交通运输领域则为《道路运输条例》,等等。实践中,虽然多数情况下我国《行政处罚法》未能成为各级行政机关实施行政处罚实体层面的直接依据,但其作为处罚领域独具总则地位的功能逐渐凸显出来。我国《行政处罚法》更多地表现为设定权制度框架下判断处罚决定在适用法律法规方面是否合法的根本依据。
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  (三)违法行政处罚形式多样化
 
  通过对2019年度北京、浙江、山东、重庆、湖北、贵州6 个省(直辖市)全部处罚复议纠错案件进行梳理,以被纠错原因进行类型化排序,可知六省(直辖市)复议纠错案件从高到低排列为:事实不清、证据不足;违法法定程序;适用依据错误;结果明显不当;被申请人不依法举证;超越或滥用职权;不履行法定职责等(详见表3)。在1189 份纠错案件中,因事实不清、证据不足被纠错占比53%,违反法定程序为26%,两者几乎占据了全部纠错案件的80%。从层级分布看,以山东省公安系统为例,县级公安机关及派出机构作出的处罚决定被纠错258 件,占48.8%;市级公安机关作出的处罚决定被纠错270 件,占51%;省级公安机关作出的处罚决定被纠错1 件,占0.2%。立法机关制定我国《行政处罚法》的初衷,旨在直接解决滥设行政处罚以及处罚实施混乱问题。我国《行政处罚法》实施二十余年来,至少从复议中被纠错的原因来看,行政处罚违法的表现形式更加多样化,简单粗暴的违法形式已经逐渐被违反实质法治和精细化法治要求的违法样态所取代。究其原因,既有制度供给不足引发的“无法可依”之困境,也有实施层面执行不力之因素,执法体制机制保障不足引发适法障碍问题也是必须考虑的。这些均构成我国《行政处罚法》修改过程中必须区分并回应的基本问题。

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