事中事后监管改革:理论、实践与反思-述职报告

发布时间:2020-06-29 15:44:59 来源: 述职报告 点击:

述职报告

  一、问题的提出
 
  近年来,当代中国围绕审批改革的政策实践,呈现出波澜壮阔、形态万千的行政国家图景。“告知承诺”、“先证后核”、“并联审批”等各类以放松规制(De-regulation)为导向、带有消极许可色彩的政策工具创新,[1] 在央地互动的地方试验模式下得以持续扩散推广,[2] 这种不严格拘于法定规范并带有“适应性管理”(Adaptive Management)特征的行政法模式,[3] 理论上也在不断冲击《行政许可法》的既有框架,使得中国行政法学的时代发展呈现出公共政策导向的崭新面貌。[4] 尤其值得注意的是,与以往行政审批改革不同,当前改革在强调放松与解除事前许可的同时,也十分重视事中事后监管机制的体系构建,力图打破以前改革“一收就死,一放就乱”的恶性循环,格外强调增强市场监管的效率和精度。[5]
 
  事中事后监管作为官方用语概念,法解释学上缺乏精确定义,主要源自《行政许可法》第13条对于行政许可替代机制的粗略框定,更多是当代中国行政任务变迁与规制改革的实践产物。[6] 当代中国规制改革的整体布局中,中央着重部署了“信用风险分类监管”、“大数据监管”、“双随机、一公开监管”等新型工具的铺陈推广,旨在借助各类事中事后监管工具来起到对事前许可的替代功能。譬如《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号)中专门提出“各有关部门要创新工作方法,根据自身职责加强和创新事中事后监管,积极推进“双随机、一公开”监管、信用监管、大数据监管、‘告知承诺+事中事后监管’等新型监管方式,既提高监管效能,又切实减少对企业的干扰”。其中“信用风险分类监管”、“大数据监管”等制度装置,回应了现代数字信息技术的发展,映射出西方规制理论中“回应性规制”、“精明规制”的技术特征,[7] “双随机、一公开”则带有“控权论”的本土蕴涵,可以说,事中事后监管的工具体系体现出较强的实用主义杂糅色彩。[8]
 
  值得关注的议题在于,以放松规制与量化考核为重心的行政审批改革,通过何种装置来发挥事前许可与事中事后监管之间的枢纽联动机制?信用风险分类监管、大数据监管等各类事中事后监管工具的兴起,反映了现代行政国家的何种变迁逻辑?当代中国面临的城乡行政资源差异、非标准化市场、条块与部门分割等本土背景,给事中事后监管的效能带来了何种拘束效应?当前将市场效率奉为圭臬的行政审批改革议程,一定程度上忽视了监管型国家中“非经济目标”的重要性,这种价值取向会对事中事后监管机制尤其是社会性规制领域的改革带来何种潜在影响?本文将围绕上述核心议题逐次展开论证。
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  二、行政审批与事中事后监管的联动机制
 
  行政审批改革作为中央主导的“强制性制度变迁”,[9] 历来带有较为明显的“运动式治理”特征,[10] 近年来在“放管服”改革的牵引下,中央政府以疾风骤雨方式强制下放或者取消了数量繁多的许可事项,海量的事前许可被强制归入《行政许可法》第13条的涵盖范围,审批改革旨在通过各类事中事后监管机制来取代事前许可的规制功效。之所以采取这种运动治理模式,一方面原因在于,审批改革意味着行政机关自身权力的限缩,相关部门缺少“行政自我规制”的自主意愿,[11]《行政许可法》第13条的设定过于模糊宽泛且缺乏判断标准,[12]“可以不设行政许可”的表述模式也表明其并非一项强制性条款,因此需要科层系统的外部压力来打破僵局,强制打通事前许可与事中事后监管之间的枢纽渠道;另一方面,限于现有法律框架的束缚与依法行政的强调,地方审批改革的单兵突破面临较大政治成本,“改革成本明显大于收益,这导致地方政府缺乏缩减审批事项的自发改革动力,这也使得行政审批改革基本必须依靠自上而下的运动式方式进行”。[13]
 
  理论上而言,《行政许可法》中的许可评价制度应当扮演事前许可与事中事后监管之间的枢纽通道功能,由行政许可评价制度来判断行政许可的存续必要性,是否需要及时予以修改或废止,以及事中事后监管作为替代机制取代事前许可能否满足规制需求,对于两种不同机制各自从经济收益与行政成本等角度进行定性或量化比较。《行政许可法》第二十条规定了许可设定机关的定期评价义务,并且在程序上也设置了行政机关内部(许可实施机关与设定机关之间)的评价报告制度以及带有公众参与色彩的许可建议制度,各地的规范性文件中对于许可建议的内容与程序也有更为细化的规范,但相关装置设计依然过于笼统,远未达到量化标准要求。[14] 除此之外,基于《行政许可法》本身所蕴含的放松规制精神,行政许可评价程序的规范设定,也存有一定的价值偏差并呈现出单向维度特征,许可评价目标更多体现为增设许可的事前控制与事后削减许可的功能导向,对于行政许可的存废带有先验的价值判断,而缺少对于事中事后监管能力的客观预估以及与事前许可的衔接考量。
 
  实践中不难看出,行政许可评价制度始终未被有效激活,[15] 许可评价程序长期处于休眠状态并沦为象征性条款。近年来行政审批改革重点放置于许可事项的取消、下放及其量化考核,却鲜有通过许可评价程序来考证放松规制的潜在消极后果及其后续影响,置于以放松规制为核心议题的改革环境下,如何评价事中事后监管模式相对于事前许可的比较优劣,以及合理评估当前各类事中事后监管手段的执法效能与承接效果,应当是一项慎之又慎的议题。可以说,规制改革议程重心更多放在了前端亦即行政许可事项的清理,事中事后监管作为规制改革的后端事项,尽管得到了中央政策的不断强调,但与之相比,并未获得有效的地方行政资源支撑,事前许可改革与事中事后监管之间缺乏常规且必要的衔接联动装置。正如相关学者的谨慎提醒,“应对行政审批项目的放权改革可能引发的负面效应保持一定的警惕,假如审批权限一味地取消或下放,而未能做到放管结合,那么有可能会造成社会治理在某些领域的失序,并有可能成为相关机构和部门推卸责任的理由,从而偏离改革的初衷”。[16]
 
  总而言之,当前规制改革进程中,事前许可模式向各类事中事后监管机制的移转,体现了现代行政任务的时代变迁特征,相比于传统行政许可模式,信息化时代下大数据监管、信用风险分类监管等新型规制工具在监管成本、执法效能与行政效率等方面体现出诸多潜在优势,对于私人规制、市场自我规制的强调均更加契合《行政许可法》第13条的立法精神。但必须注意的是,事前许可向事中事后监管装置的移转缺少常规且法定化的衔接机制,许可评价程序在《行政许可法》中几乎被架空失效,种种客观因素制约下,政府规制改革所被迫采取的运动式治理模式,尽管见效迅速并能有效摆脱各类利益束缚,但也附带了诸多潜在弊端:事中事后监管装置依然发育不足,行政监管机构缺乏规制经验,骤然之间的急速变革难以有效应对新增市场风险;事中事后监管与事前许可之间的比例容易出现失调,尤其在社会性规制等风险领域,对于现有许可机制的积极功能存在认知偏差,对于事中事后监管的替代功效也有过分乐观的倾向;当代中国城乡二元体系下行政资源差异以及条块冲突、部门分割的组织格局,也给事中事后监管工具的实际效能带来消极影响,并且这些客观制约因素短期很难予以破解以适应改革需求。
 
  因此,对于信用风险分类监管、大数据监管等事中事后监管装置的评价剖析,必须超越既有的行政许可评价机制,不仅要衡量其相对于传统事前许可的比较优势与效率收益,[17] 也需要对城乡二元格局下的监管执法资源予以客观测定,对于数据平台建设成本、组织体系格局与信用信息处理能力等基础设施条件进行质性或量化评估。并且在价值判断上,亟需改变行政许可评价以市场效率最大化为单一目标的价值取向,这一点在社会性规制事项中尤其重要。下文将延续这一思路,分类探讨事中事后监管工具的公法原理与规制构造,进一步评价各类监管工具背后的本土制约因素及其疏解之道。
 
  三、事中事后监管的公法体系与改革张力
 
  如前文所述,事中事后监管并非严格的法定概念,随着行政规制改革的深入,信用风险分类监管、大数据监管、“双随机、一公开”监管等创新机制,均被逐步吸纳至事中事后监管的规制工具箱中。事中事后监管工具体系内部不仅共享诸多公法原理,发挥了类似的监管效果,并且基于特定的国家—市场维度,事中事后监管的诸多工具在实践中也面临趋同化的困境与张力,这些事中事后监管工具能否取代事前许可,从而发挥替代性的规制效能,也需要结合各类本土制度因素并客观予以衡量评价。
 
  (一)具有“回应性规制”特征的信用风险分类监管社会信用立法实践与学术探讨近年来逐步兴起热潮,但也引发较大争议。[18] 相对而言,作为信用规制手段之一的信用风险分类监管,是指监管机构依据市场主体的信用评价与合规风险而采取差异化的执法措施,信用风险分类监管作为一种执法资源调配手段,在事中事后监管体系构建中扮演了较为核心角色。[19] 中央层面格外强调了信用风险分类监管在整个事中事后监管体系中的重要性,譬如,《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)中提出“推进信用分级分类监管,依照企业信用情况,在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施”。同样,《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5号)中提出“实施信用风险分类监管,针对突出问题和风险开展双随机抽查,提高监管精准性”。
 
  从政府规制理论视角,信用风险分类监管的理论依据可追溯至伊恩·艾尔斯与约翰·布雷斯维特所创设的“回应性规制”(Responsive Regulation)模式,回应性规制模式下“同等回应”(tit-for-tat)是一项重要的监管执法策略,[20] 这意味着基于市场主体合规动机的差异性,监管机构应当根据市场主体的动机差异而选取对应的监管执法策略,因此,政府监管机构需要通过对市场主体的动机监控,进而针对性地进行行政执法资源的差异化配置。与之类似,朱莉亚·布莱克与罗伯特·鲍德温在回应性规制的基础上引入风险评估因素,进一步提炼出“基于风险的回应性规制”(Responsive Risk-based Regulation)模式,在“基于风险的回应性规制”框架体系下,监管机构需要评估市场主体的合规风险,并根据风险来有效分配监管执法资源,理想状态下,“基于风险的回应性规制”模式将借助信息数据手段,辅助监管机构把行政执法资源与监管注意力优先投射至风险相对更高领域。[21] 因此,按照相关学者对于回应性规制理论的本土化构想,我国监管机构对市场主体相关信息的获取控制能力,是回应性规制运转的前提要件,“监管者需要对被监管市场主体的经营状况和守法状况进行翔实记录,并根据既往经营记录和守法记录圈定重点关注的被监管者,在监管活动中对圈定对象予以监管资源的扶植倾斜,监管者还应加强相关的信息分析,更加切实地研判被监管者的真实动机”。[22]
 
  可以说,事中事后监管体系中的信用风险分类监管模式,明显契合了“回应性规制”的监管执法策略,当前在市场监管执法活动中,愈发强调要根据企业主体的信用水平与合规动机来差异化分配执法资源。譬如《市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》中指出“针对不同风险程度、信用水平的检查对象采取差异化监管措施,合理确定、动态调整抽查比例和检查对象被抽查概率,既保证必要的抽查覆盖面和监管效果,又防止检查过多和执法扰民”。[23] 而在食品药品安全、安全生产、环境保护等社会性规制领域推崇的信用风险分类监管,通过对风险因素的强调则更为契合“基于风险的回应性规制”理念,在食品药品安全监管执法中,《国家食品药品监管总局关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见》中提出“以日常监管、良好行为、不良行为、信用评价等信息为基础,建立健全行政审批诚信档案,依据监管对象信用等级、生产经营状况、违法违规行为等,将监管对象分为不同类别,实行分类监管。对违法违规、失信企业和高风险企业要根据情况适当增加检查频次,实行重点管理”。[24] 环境执法实践中也体现出类似的监管原理,2019年生态环境部《关于做好引导企业环境守法工作的意见》(征求意见稿)中提出“对监管对象进行科学分级,对重点区域、重点行业、群众投诉反映强烈、违法违规频次高、环境信用不良的企业加密监管频次,对管理规范、守法记录良好的企业降低监管频次”。同样,安全生产领域中,中央要求各地监管机构“将企业整体风险等级作为监管执法的重要依据,针对不同风险等级的企业,确定不同的执法检查频次、重点内容等,实行差异化、精准化动态监管”。[25]
 
  当前行政审批改革背景下,放松规制的政策试验带来市场主体的大量涌入,给有限的行政监管资源带来巨大压力,带有“回应性规制”色彩的信用风险分类监管,无疑能够起到节省执法资源、有效辨识风险与提高监管效能的重要功用。并且,就监管执法效果而言,通过监管执法资源的倾斜配置并增强行政检查频次,是改变被规制方的合规动机并提升规制效率的有效手段,这种正相关性得到了相关实证研究的有力佐证。[26] 然而,信用风险分类监管模式的本土化运转也面临诸多掣肘。
 
  首先,信用风险分类监管模式的精髓在于,监管机构需要根据充足的市场信息来设定信用等级,进而合理划分合规风险与分配执法资源,在这其中,真实足量的市场信息是有效分类与差异化监管的启动装置。但是发展中国家普遍面临的困境表明,“监管机构对于市场主体通常缺乏精准的信息数据来判断风险阙值的高低,进而难以在执法过程中提前设定正确优先次序”。[27] 同理,中国本土规制实践中,信用信息与合规数据往往并不可靠充分,一方面这源自行政执法资源的有限性,导致地方监管机构对于市场主体缺乏充足信息掌控,监管机构无从获知市场主体违规行为的比重,也很难调查确认合规信息的真实与否;另一方面,地方监管机构与市场主体也有可能合谋伪造信用数据结果。[28] 如何获取充足的信用数据并确保其真实性,这是信用风险分类监管本土运转的核心难题。
 
  其次,信用风险分类监管的部门分割化特征愈发明显,诸多行政监管机构均通过“行政黑名单”、“信用数据库”等方式建立本部门的信用数据体系,但是不同部门的信用体系之间缺乏有效的制度衔接,国家企业信用信息公示系统、国家信用信息共享交换平台的统一建设还处于初始阶段,信用数据的部门割裂格局制约了信用风险分类监管实践的有效展开。
 
  最后,信用风险分类监管带有现代监管型国家的西方印记,规制手段体现出的鲜明技术化理念,更多建立在大中型企业为主的市场结构基础之上。然而我国城乡二元格局下,基层大量小微市场主体呈现出高度分散格局,对自身信用缺乏敏感度,监管执法力量与市场主体在数量上对比悬殊,基层监管实践中往往更多依赖于专项整治等“运动式治理”手段,[29] 缺乏对市场信息进行精准管理的能力与意愿,信用风险分类监管的西方规制理念在制度移植中面临先天制约因素。

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