建立社会信用体系的国际经验与启示
现代市场经济是建立在法制基础上的信用经济，高度发达的信用体系在防范金融风险、提高市场资源配置效率等方面发挥着积极作用。从一些发达市场经济国家的经验看，一般都建立起比较完善的社会信用制度，而发展中国家也开始着手建立本国的社会信用体系。了解发达国家信用制度的特点，分析发展中国家建立社会信用体系的实践，将为我国建立与完善社会信用体系提供有益的经验。
一、几个主要发达国家的信用管理经验
发达国家在社会信用体系建设的基本内涵方面没有根本的区别，但各国国情和立法传统等方面的差异决定了主要有两种模式，一种以美国为代表，一种以欧洲大陆国家为代表。
（一）美国的做法
美国是世界信用交易额最高的国家，也是信用管理行业最发达的国家。因此，对美国的社会信用体系框架进行分析有助于我们认识成熟的社会信用制度的基本状况。
1．相关法律体系的建立是信用行业健康发展的基础
二战后，随着经济的迅速发展，美国信用交易的规模不断扩大，伴随着信用交易的增长和信用管理行业的发展，征信数据和服务方式等方面不可避免地产生了一些问题，诸如公平授信、正确报告消费者信用状况、诚实放贷等问题，其中特别敏感的是保护消费者隐私权问题。鉴于信用市场的发展状况，有关方面对国会出台信用管理相关法律提出了强烈要求，于是，从20世纪60年代末以来，美国在原有信用管理法律、法规的基础上，进一步制订与信用管理相关的法律，经过不断完善，目前已形成了比较完整的框架体系。
美国基本信用管理的相关法律框架是以公平信用报告法（fair
credit
reporting
act）为核心的一系列法律。其中一项被称之为“信用控制法（credit
control
act）”的法律在80年代被终止使用。其他和信用行业比较密切的法律包括：平等信用机会法（equal
credit
opportunity
act）、公平债务催收作业法（fair
debt
collection
practice
act）、公平信用结帐法（fair
credit
billing
act）、诚实租借法（truth
in
lending
act）、信用卡发行法（credit
card
issuance
act）、公平信用和贷记卡公开法（fair
credit
and
charge
card
disclosure
act）、电子资金转帐法（electronic
fund
transfer
act）、储蓄机构解除管制和货币控制法（depository
institutions
deregulation
and
monetary
control
act）、甘恩－圣哲曼储蓄机构法（garn-st
germain
depository
institution
act）、银行平等竞争法（competitive
equality
banking
act）、房屋抵押公开法（home
mortgage
disclosure
act）、房屋贷款人保护法（home
equity
loan
consumer
protection
act）、金融机构改革－恢复－执行法（financial
institutions
reform,recovery,and
enforcement
act）、社区再投资法（community
reinvestment
act）、信用修复机构法（credit
repair
organization
act）、格雷姆－里奇－比利雷法（gramm-leach-blil万家企业的信息。在资信评级行业，目前美国国内主要有穆迪投资者服务公司（moody）、标准普尔公司（standard
and
poors）、菲奇公司（fitch）和达夫公司（duff
phelps），他们基本上主宰了美国的资信评级市场。穆迪和标准普尔两家公司在资信评级业的历史最为悠久、实力也最雄厚，在国际上的声誉也最好，其他国家在建立本国的评级制度和评级机构时大多受到他们的影响。美国的信用市场之所以在全球最为发达，而且并未因信用交易额的扩大带来更多的信用风险，发达的信用中介服务机构在其中发挥了不可或缺的重要作用。
美国的信用中介机构都是由私人部门所有，一般来说，提供个人资信信息和企业资信信息的信用局是分别建立的。每一家信用中介机构都是以一种核心业务（如消费者信用报告、资信评级、商账追收等）为主，同时提供咨询和增值信息服务。在信用中介机构的发展过程中，随着当地信用市场壁垒的消除和近年来信息技术的快速发展，信用中介机构的集中化趋势不断增强，机构数量在不断减少，规模越来越大。在美国，信用行业的几乎每一个特定市场都已被少数几家机构垄断。
随着信息技术的快速发展，越来越多的信用中介服务机构开始向用户提供在线服务，消费者的信用报告已经可以在网上获取。由于互联网的优势，信息的传递与交流变得更加方便，信用数据的记录与更新也更加容易，信用中介服务机构的影响也日益扩大。
3．市场主体较强的信用意识促进了信用体系的发展
在美国，信用交易十分普遍，缺乏信用记录或信用记录历史很差的企业很难在业界生存和发展，而信用记录差的个人在信用消费、求职等诸多方面都会受到很大制约。因此，不论是企业，还是普通的消费者，都有很强的信用意识。美国的企业中普遍建立了信用管理制度，在较大的企业中都有专门的信用管理部门，为有效防范风险，企业一般不愿与没有资信记录的客户打交道。由于信用交易与个人的日常生活密切相关，美国的消费者都十分注重自身的信用状况，并会定期向信用信息局查询自己的信用报告，尽可能避免在信用局的报告中出现自己的负面信息。
4．对信用行业的管理
由于美国有比较完备的信用法律体系，征信数据的取得和使用等都有明确的法律规定，因此政府在对信用行业管理中所起的作用比较有限。但是，美国的有关政府部门和法院仍然起到信用监督和执法的作用，其中联邦贸易委员会（federal
trade
commission）是对信用管理行业的主要监管部门，司法部、财政部货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用。
在美国，美国信用管理协会、信用报告协会、美国收帐协会等一些民间机构，在信用行业的自律管理和代表行业进行政府公关等方面发挥了重要作用。行业协会的主要功能在于联系本行业或本分支的从业者，为本行业的从业者提供交流的机会和场所，进行政府公关或议会的院外活动，替本行业争取利益。行业协会还提供信用管理的专业教育，举办从业执照的培训和考试，举办会员大会和各种学术交流会议，发行出版物，募集资金支持信用管理研究课题等。
英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国，在信用制度建设方面同美国的做法比较接近。这些国家的信用中介机构也是由私人部门所有，都有一部直接规制信用行业的基本法。
（二）其他国家的经验
法国、德国和比利时等一些欧洲国家的社会信用体系同美国存在一定差别。
1．信用信息服务机构是被作为中央银行的一个部门建立，而不是由私人部门发起设立
在法国，法国中央银行（banque
de
france）的信用局部发展中国家在信用体系建设方面，都是由银行推动的。比如：泰国第一家资信评级机构——泰国评级和信息服务公司（tris）就是由泰国银行发起设立的；孟加拉国的信用信息局则是作为中央银行的一个部门而形成的。菲律宾信用信息局（cibi）最初是由菲律宾中央银行、证券交易委员会和菲律宾金融学院在1982年联合建立，创立之初是作为一个非股份化、非盈利的公司。后来，政府赋予cibi在金融系统中建立并维持一个有效的信用评价和监督制度的义务，于是该公司从1985年开始发布对当地公司的信用评级商业报告。1997年，cibi将它的主要业务分为两个独立的公司——cibi评级公司（现在称为菲律宾评级服务公司philippine
ratings
services
corp.）和cibi信息公司，继续提供信用报告和在线数据服务。cibi提供的信用信息包括公司信息和消费者信息两方面。其中，公司数据库的文件超过5万份，包含个人信息记录的数据库有15万条信用记录。印度等国家的信用中介机构也是在银行的推动下建立起来的。
在发展中国家，不仅信用信息局等信用中介机构是由（中央）银行发起设立的，而且信用管理的立法工作也多是由中央银行推动的。比如，印度中央银行工作组提出了信用信息局法案的草案，准备提交议会审议。此外，一些发展中国家的政府为促进信用中介机构的健康发展，扩大市场对信用评估的需求，在政策上也给予一定支持，有些国家甚至有强制性规定。例如，马来西亚中央银行规定公司债券的发行必须经过资信评级机构的评级，以提高债券透明度，增强投资者信心。
（三）市场中介机构的建立模式
发展中国家的信用中介服务机构主要包括信用信息局和资信评级公司两类。其中，资信评级公司的建立主要是为了增强资本市场（特别是债券市场）的透明性，促进其健康发展。信用信息局的建立更多地是为了提高金融系统的效率，防范金融风险。
在发展中国家，信用服务中介机构一般由银行发起设立，主要股东包括商业银行、保险公司、证券公司等。信用服务中介机构的业务主要包括信用评级、征信业务、咨询业务等。其中对企业和个人的征信服务通常是分开的，即由不同的机构运营。也有一些国家或地区在发展过程中，信用中介机构同时提供企业资信和个人资信服务。信用中介机构一般采取公司制的运作模式，有的信用中介机构还成为上市公司（如印度信用评级信息服务公司crisl）。随着本国市场的不断发展，许多国家的信用中介机构在发展过程中进行了股权改造，引入更有实力的新股东，以增强自身实力。
在信用中介机构建设过程中，发展中国家普遍同国际上的大公司进行各种合作，或者允许这些公司在国内设立分支机构，或者引进这些公司的管理和技术、进行战略合作或组建合资公司。比如，tris最初在发展其资信评级方法和管理模式方面得到标准普尔集团3年的技术支持；而在拓展新的债务工具的信用评级的知识和技巧方面、以及在发展对投资者的利率研究方面，tris与fitch
ibca也有一个为期3年的战略伙伴协定。印度、马来西亚和菲律宾等国的信用中介机构在发展的初期也都同标准普尔等国际上的知名公司进行战略合作，有些中介机构还引入这些公司作为股东。同国际上大公司的合作有助于提高发展中国家信用中介机构的技术、管理和服务水平，但由于征信信息的敏感性，国外公司在合资企业中所占的股份通常并不高。
在信用中介机构的数量上，各国的做法有一定的区别，比如在资信评级（credit
rating）行业，印度、印度尼西亚等国的资信评级机构的数量都不止一家。但在许多国家，目前有一种倾向，就是在该国内家的法律体系还有一个特点，即法律处于不断修订完善的过程中，因此，先以部门规章的形式出现，也将为今后正式法律的出台积累经验。二是抓紧研究、率先出台与信用行业直接相关的基本法，如可先出台《信用报告法》，对信用行业的管理定下基本的制度框架，以促进信用行业规范健康发展。
（二）加快征信数据的开放与信用数据库的建立
各国的经验表明，征信数据的采集和使用首先是一个法律问题，各国都通过法律或法规的形式对此作出明确规定。一般来说，采集和共享的信息包括银行内的借贷信息和政府有关机构的公开记录等，由于信用信息包括正面数据（positive
data）和负面数据（negtive
data）两部分，各国对共享信息的类型通常都有规定，一些国家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能够共享正面数据，澳大利亚信用索引公司的运作仅被限定在负面信息。而美国、加拿大和智利等国家则允许正面信息和负面信息都共享。此外，由于各国国情和文化传统等方面的差异，对信用信息（主要是涉及到消费者个人的信息）的采集和使用范围的规定也并不一致。
我国在征信数据的开放与使用等方面尚无明确的法律规定，建议对此应加快立法步伐。我国对信息数据开放的立法应包括两方面：一方面是数据开放程度低，很多可以公开开放，以及能够通过一定正规的方式和渠道获得的信息目前尚未开放，也没有相应的法律予以明确规定，许多信息相对封闭和分散于各个部门和机构中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消费者个人信息的采集和共享方面也没有相关的法律约束。根据一些国家的经验，对消费者个人信用信息的采集和公布应采取相对审慎的原则。这两个方面的立法都应尽快提上议程。同时，由于对信用的评价主要是建立在信用历史记录基础上，因此，功能完善的信用数据库就成为建立社会信用体系必备的基础设施。各国的信用中介机构一般都建有自己的信用数据库，记录企业或个人的相关信用信息。目前我国的信用中介机构一般也都建立了自己的信用资料数据库，但数据库规模普遍偏小。在这种情况下，我们建议一方面要鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设，另一方面政府有关部门要建立行业或部门的数据库，待条件成熟时，可将自建数据库中的部分内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享，为我国信用行业的发展提供支持。
（三）促进信用中介机构的建立与规范发展
由于信用中介机构在防范金融风险和促进信用交易方面的重要性，信用中介机构本身的信用就成为各国建立社会信用制度过程中必须解决的问题。以信用信息局的建立为例，在国际上主要有两种模式：一种是由私人部门发起设立，一种是作为中央银行的一个部门建立。在由私人部门发起设立的国家，一般通常都有比较完善的信用立法作为保障。由银行发起设立的信用信息局，中央银行通常承担主要的监管职能。但由于信用信息不仅来自金融部门，也需要从法院、公司注册机构等部门搜集资料，因此，信用信息局若作为中央银行的一个部门建立，常常会限制信用中介机构的信息采集范围和信用中介机构的自身活力与长远发展。目前我国的信用中介机构都是采取公司制的市场运营方式，但由于还处于发展的初级阶段，市场需求不足，业务量相对较少，特别是政府对信用信息的利用程度低。由于竞争激烈，从制度上保障信用中介机构能够客观、公正、独立的运营是亟待解决的问题。就信用中介机构的管理来看，根据我国行业发展现状和别国的经验，对于企业征信咨询类机构可以采取通过竞争优胜劣汰的方式，使其业务逐步向有规模、有影响的征信公司集中；但是对于资信评级机构和个人信用信息征询机构，建议通过比较明确的进入退出机制的
办法加以规范。
（四）政府对信用行业的管理
由于征信数据及其处理结果在某种程度上比较敏感，因此不论哪一国政府对此都要进行管理，但各国的监管框架有很大的区别。从国际上看，主要分为两类：一类是以中央银行为监管主体，一类是以完善的法律法规为基础。从国际经验看，政府对信用行业的管理方式与该国信用管理法律体系的状况密切相关。法律法规越完善，政府的直接管理职能就相对弱化，信用行业的发展也比较规范；法律法规不健全，政府或中央银行的直接管理职能就更为重要一些，信用行业的发展状况更容易受政府行为的影响。我国信用行业的发展只有10几年的历史，由于相关的法律法规缺乏，因此，在加快立法进程的同时，还需要政府对该行业进行相应的管理和监督。当前，需要确立该行业的监管主体，改变长期以来我国的信用行业多头监管与无人监管并存的状况，而且单一监管主体的确立有助于信用管理法律法规的推出。
本文为“建立我国社会信用体系的政策研究”系列报告之五
