关于乡镇财政队伍建设的调查报告

根据《关于做好全省乡镇财政队伍建设调研工作的通知》（xx财函[2009]xx号）文件要求，xx调研专班从6月10日开始对xx市基层财政所进行了调查研究。调查对象涉及乡镇财政所所长、副所长、在职在岗普通干部、改革分流人员、离退人员、提前退养人员，乡镇党委、政府领导，xx市局预算科、农村财政管理局、监督局、人教科、调研科等负责人。重点调查单位有xx镇财政所、xx镇财政所、xx镇财政所及沙道观、xx市、xx等财政所。调研方法主要采取系统数据统计分析、分类定点重点剖析、座谈会面对面交流、典型案例分析、同类比较分析、公共财政绩效评价分析、行为学分析等。

调研基本结论：（1）乡镇财政干部成为农村综合配套改革的买单者。农村税费改革后，乡镇机构合并、人员分流，其后实行乡财县管，财政所、经管站合并，并按50%的比例分流人员。合并后的财政所确定为乡镇事业单位，承担了乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务；财政所干部不是公务员，也不是参公人员，其养老保险、医疗保险同企业一样，自己掏一半、单位买一半；既不能从行政上提拔，也不能在财政内部调动；工作量对比改革前增长一倍，在惠农政策一项接一项中再增加一倍。分流下岗人员，如同普通工人一样，四出找工作再就业或自己创业，其中素质高的约60%有了着落，40%的人员成为不稳定对象。

（2）“六个关键词”概括乡镇财政干部现状。无论是在岗职工还是分流人员，目前的思想状况、工作状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括。

（3）xx市动用一切资源维护了基层财政队伍的基本稳定。自改革开放以来，xx财政各项改革一直走在全省、全国的前列，并以其特有的财政文化先后获得全国预算外资金管理“xx模式”荣誉、全国财政系统先进集体、全国财政系统新风颂基层先进单位、省级文明单位等殊荣，财政队伍整体素质较高、集体荣誉感强、团队管理理念先进。因此，xx市委、市政府及社会各界对财政从政策制度、舆论支持、预算安排、人文关怀等各方面倾斜了乡镇财政改革，动用一切可以动用的资源维护了基层财政队伍的基本稳定。

(4）财政所职能定位不清、干部身份不明、事权大于财权的现状导致乡镇财政暗流涌动、危机四伏。事权无限大与经费无保障、责任无限与地位最底层、持续的无偿付出与长久的无望期盼可能导致基层财政运行系统的崩溃。

(5)重新定位乡镇财政所——财政所职能是管理乡镇公共财政支出，财政所机构属于行政单位性质，财政所人员的身份是公务员。

一、改革前后xx市乡镇财政所职能、机构、人员演变情况

1、改革前后乡镇财政所职能演变。税费改革前，乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金。主要履行七项职能：

（1）负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；

（2）负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；

（3）负责乡镇国有资产管理；

（4）负责乡镇预算外资金和票据的监督管理工作；

（5）负责维持乡镇政府的运转；

（6）负责对乡镇“七站八所”实行“零户统管”；

（7）负责乡镇政府安排的其他中心工作。

税费改革后，为确保乡镇正常运转，xx市实行了乡财县管，把乡镇视同市直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后，乡镇财政所不再承担组织财政收入这一任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。二是由预算管理型向核算管理型转变。乡镇综合配套改革取消了“七站八所”、财政所和经管站进行了合并，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。通过实行“村帐镇管”以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。三是由维持保障型向服务发展型转变。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所不可替代地承担了这些资金的兑付落实工作，而服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。税改后的乡镇财政所主要履行17项职能：

（1）乡镇部门预算的编制与执行；

（2）“乡财县管”改革后乡镇行政事业单位收支管理与监督；

（3）农村公益性服务中心“以钱养事”资金、财务管理；

（4）上级转移支付资金、专项资金的使用管理与监督；

（5）惠农补贴资金、社保资金的发放及政策的落实；

（6）新型农村合作医疗基金征收；

（7）乡镇非税收入、票据管理；

（8）乡镇国有资产及村级资产、资源管理；

（9）农民负担监督管理；

（10）农村财务、资金“双代理”；

（11）农村土地承包管理及土地纠纷调解；

（12）乡村两级债权、债务监管；

（13）农村专业合作组织建设；

（14）农村经济经营统计；

（15）农村综合改革日常工作；

（16）财政与编制政务公开；

（17）乡镇党委、政府安排的中心工作及其他工作等。

二、当前乡镇财政队伍建设面临的主要问题

2、乡镇财政所“三管齐下”，职能无法不越位。xx镇党委书记、镇长张小军在座谈中说，目前财政所的职能依然是管帐管钱管稳定，凡是党委政府要管的财政所必须管，只是管的内容有很大的变化。一是管帐更规范。村账镇管后，20个村居单位、原来“七站八所”“以钱养事”的收支账务都由财政所负责，全镇范围内的财务状况一清二楚。二是管钱以惠农资金为主。改革后我市对乡镇实行部门预算、“乡财县管”，只有乡镇机关和财政两家，管钱压力不大，压力主要在筹措经费缺口。惠农资金的管理要占据财政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管稳定。无财政不稳定，“人民内部矛盾80%可用人民币解决”。全镇2900多万元的镇级债务、村级三角债、土地纠纷，日常应付靠财政为政府挡，财政所承担了巨大压力。财政所工作人员目前的状态可以说，工作苦、待遇差、困惑大。针对现状，我有三个建议：一是完善财政监管制度。特别是加强对农村公益事业建设监管。如农村公路建设，农民自筹部分不到位怎么办？虽然有“农村公益事业促进会”，但只管计划、管工程完工、不管自筹资金缺口。财政所不加强管理，将会形成新的历史包袱。二是逐步提高待遇，可以参加政府。三是争取明确身份。

xx镇镇委副书记、人大主任易法金为财政所呼吁，一定要提高基层财政所地位，明确干部身份，理解财政所在改革后“贴钱贴米搞服务”的实情，对分流人员出台下岗再就业、创业培训等优惠政策。

财政所干部也好、职工也好，他们究竟承担多大的工作量？看一看xx镇财政所的内部分工：

在岗人员分工如下：内勤8人，均身兼数职：其中一名预算会计兼社保专管员、世贷专管员、财政监督员、6家“以钱养事”单位代管会计、政务公开查询员、妇女及共青团工作；一名资金会计兼非税收入及票据专管员，政府、财政、民政记账会计和工会会计；一名出纳会计兼档案管理员、信息调研员、企业专管员；一名惠农专管员兼基金会及统筹会计、福利院代管会计；三名村级记账会计除负责20个村财务管理同时还分别兼任政府财政审核会计、基金会及统筹出纳、事务长、农村合作医疗专管员、房产专管员、会管国资专管员等多项工作。外勤12人：除3人包一个村外其余均包两个村，具体到对所包村各项基础数据的摸底、农民负担监督卡的填写发放、各种惠农面积的摸底及发放、五保金、优待金、计划生育奖励资金、转移支付资金的结账发放工作、各种电子表格的填写电脑录入工作、村级票据领用缴销、所包村的凭证账簿整理装订、村级的四次月头办公、各种涉农资金的监督检查、土地纠纷的调处、农村专合组织的申报管理、能源沼气、“三农”保险、“150”工程、救灾农户贴息贷款的核实、农村综合配套改革等各种包罗万象的工作，且对以上各项工作均有严格的结账考核制度。

3.职工医保单位负担部分37584元－市局预算部分18400元=19184元

5.职工住房公积金单位负担部分：68564元

6.日常电脑的维护及必要的固定资产的添置：30000元

7.各项惠农资金所需基本成本：50000元

8.村级财务管理及票据所需基本成本：30000元

9.解决分流人员及退休干部的遗留问题：10000元

10.小车及招待费超支：30000元

4、乡镇财政干部为历史买单，个人待遇严重受损。为了顺利推进农村综合配套改革，将财政所明确为乡镇事业单位，严重损伤了财政干部的政治待遇和经济待遇。一是人员身份由行政干部变为事业单位职工，既不能进市局机关，也不能进乡镇政府机关，个人成长空间受到制约。干部轮岗、提拔、正常工作调动仅能在乡镇财政之间进行，与市直机关的交流渠道被完全“卡死”，能力再强也当不了行政干部。二是经济待遇偏低。在去年规范津补贴发放过程中，xx市乡镇财政所人员靠市委、市政府领导的人文关怀，享受了与市直财政干部同等的待遇，但没有制度作为保障；市直财政干部无需缴纳保险费，而且退休后的工资不会降低标准，但乡镇财政人员每年都得同企业职工一样个人缴纳一定比例的保险费。其待遇比市直财政干部低，更不用说与国税、地税、工商等曾经同等身份同等待遇的单位相比。

5、透支付出超负荷，回应失灵隐患多。无论是在岗职工还是分流人员，目前的工作状况、思想状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括：

失落——不知“我是谁”；颓丧——“我心伤悲”；困惑——明天是否有太阳；感恩——我以我心献财政；呼吁——乡镇党政领导诉真情，为财政所干部撑起一把保护伞；呐喊——千万不要把我抛弃！

一直以为自己是干部身份的乡镇财政人员在自己极力推进的农村税费改革后，在乡镇综合配套改革中一夜之间成为没有职称的事业单位职工。“我是谁”，一部分当初由局机关“下放”到基层所锻炼的所长、副所长开始后悔——多年的努力，结果是永远失落在乡镇事业单位。一部分当初是乡镇党政领导的干部，因为财政情结回到财政所，最后以事业单位退休职工的身份归入社会保障对象。普通在岗人员因为亲历竞岗分流时的激烈拚杀，一段时间内，异常珍惜这来之不易的岗位。思想境界高的，出于责任感对工作競競业业；自我意识强的，总要考虑“我这样付出划不划得来”，期待也许有一天政策环境会变好。

分流人员中60%的暗自庆幸当初自愿分流或竞岗落聘，经过3年的苦撑苦熬，头顶已是一片蓝天。有学历、有专业职称的作为大、中型企业中层干部，公司对自己的职业生涯已做规划，前景明朗。适应市场能力强的人，无论是打工还是自己创业，至少拥有每月不低于2000元的收入和对未来的自信。个人综合素质无法适应市场人才、劳动力需求的40%的分流人员，或无法转换自身角色，对改革过程中相关人员心生怨恨；或因命运不济处境艰难，汇成一句内心的呐喊——千万不要把我抛弃！

市场经济体制下，无论是人才还是资金或其他资源，始终遵循着价值实现最大化、效益最大化原则，遵循水往低处流的自然法则。

从财政所工作的角度看，在岗人员是中流砥柱，但他们持续长久的透支着自己，热情在一天天下降，整体年龄一年增长一岁（09年平均42岁），负荷一年一年增加，待遇差距一年年拉大，业务能力在失去培训机会的状况下越来越不能适应工作的需求。如果现行财政所管理体制、运行机制没有调整，财政所机构性质、人员身份不归位，待遇不提高，新老交替途径不明朗，5年后，人员平均年龄47岁，财政所这块政府系统的基石必定不堪承重而坍塌。

三、乡镇财政所重新定位的必要性与可行性分析

从各个层次调查所反映出来的问题看，核心问题是乡镇财政所的定位不准，由此引发出乡镇财政所职能范围无法界定，财政干部身份不明、待遇偏低、情绪不稳等次生问题。因此必须对乡镇财政所重新定位。

1、现行法律政策与行政、财政体制改革发展方向的不一致引起定位混乱。《宪法》规定，我国政府设立为中央、省、地市、县市、乡镇五个层次；《预算法》明确，一级政府一级财政；我省财政改革试行省管县财政体制，xx市各项改革走在全省前列，为缓解乡镇困难，实施了“乡财县管”，从xx财政的角度看，形成了实际意义上的“三级财政”。xx市乡镇财政所隶属市财政局管理，同时接受乡镇党委、政府领导。日常业务和人事权归口市财政局统一管理，所担负的行政工作职能则由乡镇党委、政府协调，乡镇财政所既是市财政局的下属单位又是乡镇政府的组成部门。xx市现行财政管理办法代表了财政改革未来发展方向，而湖北省农村综合配套改革的相关政策将乡镇财政所定位于乡镇事业单位，改变了乡镇财政所“行政执法”的地位。

2、政出多门的行政现实与身处行政最底层的地位使乡镇财政所职能难以定位。财政最高行政机关财政部对改革后的乡镇财政所没有明确统一的界定。如果以财政部财预【2008】406号文件赋予乡镇财政所的四项基本职能（完善乡镇财政管理，做好农村公共服务；做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策；参与专项资金监督管理，提高资金使用效率；加强财务监督，健全乡村理财机制）来定位的话，财政部其他司室相关要求要不要执行？经管站与财政所已经合并，省农业部门的有关精神还算不算上级指示？而且双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府领导，也要按财政部门要求不打折扣。而乡镇政府由于是我国最基层的政府，是各项政策的最终执行者，属于乡镇政府事业单位的财政所必须承担起乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务。

3、以科学发展观的思路与公共财政理论为坐标，能够找准乡镇财政所的准确定位。坚持以人为本，建设全面小康社会的主要任务在农村，让全民分享改革开放的成果主要群体是农民，统筹城乡发展最艰巨的任务在乡镇。“财政”服务经济发展，落实执行财政法律法规，乡镇财政所作为公共财政组织体系的一部分，不可或缺；是公共财政作用于广大农村、农民的“手”。从财政目前的运行机制、改革最终形成的体制看，乡镇财政所的定位是——管理乡镇公共财政支出。公共财政理论认为，公共财政收入凭借公共权力取得，公共财政支出用于公共领域，公共财政政策服从于公共决策。农村税费改革后，以税收为主的财政收入主要靠国税、地税部门征收，非税收入管理权也在县市一级；乡镇政府是最基层政府，公共财政政策的决策权从中央到地方各级依次递减。公共财政支出主要用于购买公共服务，公共财政管理主要追求公共产品（公共安全、公共医疗、公共教育等）的物美价廉。因此衍生出惠农资金政策落实、政务公开、新农合资金征收、农民负担监管、专项资金监管等等，部分在乡镇支出的资金没有由乡镇财政所管理而是由县市有关部门或财政直接管理，其目的也是为了提高管理绩效。

四、对xx市乡镇财政队伍建设及其现状的评析

xx市624人的乡镇财政队伍，凭借其人员实行县市直管的体制、出色的工作业绩成为地方党委、政府部门工作的品牌、长期坚持财政文化建设所形成的软实力及与时俱进的创新理念等，以改革的办法化解了乡镇综合配套改革中的一部分深层次矛盾，维护了基层财政队伍的基本稳定。其做法和经验可以用以下三句话概括：

1、以无私奉献和无限服务打造了财政工作品牌。xx财政系统是一个优秀的团队，无论是税费改革前还是改革后，一大批无私奉献的干部成为乡镇财政“两个不打折扣”的重要保障。一是xx市局安排的所有工作不打折扣，二是地方党政领导安排的工作不打折扣。

【张李林案例】“xx市2008年度十大杰出青年”张李林，扎根山区做奉献，心怀感恩苦亦乐。从充满理想的大学校门走出，走进他做梦也想不到的偏远闭塞的少数民族山乡，他没有后悔，有的只是因山区农民生活艰辛的心痛。因为他品质和能力的稀缺，他先后承担了所内经费出纳、预算资金会计、合作医疗监管员、政务公开工作员、包村征收员、社保专管员、事务长等工作，可他没有抱怨，有的只是对组织、对领导、对同事的感恩。家住城关，远离工作地六七十公里，靠着一辆摩托车，他走过了六个春夏秋冬，走过了他人生的恋爱、结婚、做父亲的黄金季节。无论是炎夏酷暑还是冷雪寒冬，无论是正常工作时间还是法定节假日，面对丈夫、父亲与党员、财政干部的角色冲突，他的第一选择是承担起后者的责任。他在与朋友们谈心时说：“尽管那里艰苦，尽管...尽管...但

我只要想到，没有我真情的付出，就没有那么多山里农民开心的笑脸，没有我工作的努力，就没有乡党委、政府领导和各界对财政工作的充分肯定，没有我无私无怨的奉献，就没有领导如此的信任和同事对我的尊重，只要想到这些，我心里就充满了感激，对工作就充满了激情。”

以培植典型引路和正确的舆论导向减轻了人员分流压力。乡镇财政所、经管站人员分流、机构合并时，xx市财政局持冷静审慎态度，并经过了精心的策划。改革前，先后三次组织专班到外地考察，吸取失败教训。内部召开研讨会，上下共同制定改革方案。部分财政所选择有才能的人或有创业实力的人作为分流典型，积极鼓励财政所干部主动到沿海发达地区图发展，或投资兴办企业、从事个体经营。改革方案公开，操作过程公开透明、公正公平，财政局党组成员、科室、二级单位负责人分组现场主持投票表决。改革后，把分流人员的稳定当作财政工作的重要组成部分，由在职在岗人员提供精神、资金、人脉资源等一切可以提供的支持。在年度总结表彰时专门设立“创业奖”，并安排创业、就业成功人员作典型发言。

3、以财政文化建设和情感人文关怀稳定了队伍。xx市财政系统一直注重文化建设，以财政文化建设充分挖掘干部潜力。该局坚持以人为本，以党风廉政建设、行风建设、党组织建设、文明创建为载体，通过奖惩激励、制度约束、培训选拔等方式，加速干部的成长；通过领导以身示范、先进典型引路、多种形式的学习教育，在全系统播撒一种理念——创新立岗、质量兴业，展示一种品质——高雅文明，践行一种承诺——诚信守诺，执着一个目标——共享财政，聚集一种精神——天天向上，实现一种追求——和谐发展，努力提高财政干部的创新力、执行力，让务实进取、干事创业成为每个财政干部的价值取向和自我追求。财政文化建设的结果是，财政干部接受了高标准、严要求的工作，也接受了身份失落、待遇偏低、付出大于回报的事实。在乡镇综合配套改革中，财政干部一次分流241名，无一例上访事件发生。在职干部珍惜岗位，恪尽职守，不图回报。

2008年公务员及参公管理人员的津补贴落实及离退人员的工资发放，使xx的乡镇财政干部得到了一定的安慰。经过xx财政局党组的极力争取，市委、市政府领导的再三讨论，为表示社会各界对财政工作的充分肯定，为稳定基层财政队伍的稳定，把乡镇财政所干部的津补贴纳入了参公管理的发放范围，每月按时打卡发放到人。为减轻乡镇财政人员经济压力，通过财政局与劳动社会保障局协调，按最低标准缴纳养老保险费。离退人员在社保领取养老保险金，比离退前工资发放标准降低，xx财政局实行了差额补助办法。

但稳定中隐忧重重。财政所干部身份不明、待遇偏低、个人成长空间极其有限、“老有所养”的问题缺乏制度保障，财政所职能定位不清导致的工作压力超负荷、经费开支无着落，人员结构老化、后备人才无音信，分流人员中的40%再就业困难、少数分流人员家庭生活陷入特困境地等问题亟待解决。

五、加强乡镇财政队伍建设的思路与建议

（一）明确乡镇财政队伍建设思路。乡镇财政队伍是提供“三农”公共服务的终端，是乡镇政府不可缺失的重要组成部分，是建立公共财政体系最基层的组织保障。加强乡镇财政队伍建设，要以科学发展观为指导，以改革的思路处理改革中的矛盾，坚持以人为本，统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况，合理确定近期与远景目标，在理论论证与实际可操作之间探索一条解决问题的途径。

（二）明确乡镇财政队伍建设目标。尊重市场经济规律，尊重基层财政人员合理需求，以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人员管理体制、机制，打造一支能力素质高、协助意识强、大局观念重的学习型、创新型、服务型基层财政队伍。

（三）明确分层次解决实际问题的方法与途径。

近期内，一是重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质，明确乡镇财政人员身份。建议省财政厅协同省级有关部门向省委、省政府努力争取，出台针对乡镇财政所管理职能、机构性质，乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性文件。撤除乡镇财政与县市区财政的壁垒，畅通人才流动渠道。明确乡镇财政所为行政单位性质，明确乡镇财政人员为参公对象，享受行政单位所有的权益和待遇。二是安排乡镇财政建设专项转移支付，加大对基层财政所投入，改善办公环境，解决经费不足问题。三是整合惠农政策，降低惠农政策落实成本。现行政策，省级涉农补贴补助、专项转移支付项目多达200余种，具体到某一乡镇的项目也有数十近百。而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议通过专家研究论证，合并部分同类项，减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和难度，降低行政成本。四是加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人事教育资金支持力度，确保乡镇财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政出台鼓励政策，通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。