传统银行业迈入衰落之路的因素_印度银行业改革之路

发布时间:2019-01-13 01:17:27 来源: 法律咨询 点击:

  印度独立后,曾先后两次对大的私营商业银行实行了国有化,并建立了大批专业银行,从而使公营部门银行在印度银行体系中占据了支配地位。但印度也保留了一些小型私营银行,并允许一些外国银行在印度开业,从而形成了中央银行、国有商业银行、国有专业银行、本国私营银行和外资银行在内的具有印度特色的银行体系。
  印度商业银行的存款和贷款份额无论在改革前还是改革后,都占到全国的90%左右,而公营部门银行的有关数字在改革前占整个商业银行体系的90%以上。引用印度央行现任行长雷蒂(Reddy)的说法,“金融改革的关键在银行改革,银行改革的关键在公营部门银行,公营部门银行改革的关键在政府。”公营银行部门主要包括全国性银行(即印度国家银行及其七家关联银行)与地区性农村银行。因此,本文主要介绍印度公营部门银行改革。
  印度银行业改革可以分为两个阶段。第一阶段,自1991年底至1996年3月底;第二阶段,1996年4月初至今,并仍在继续。
  长期以来,印度的金融抑制程度一直很高。10多年来,印度银行业经过两个阶段的改革后,已经发生了深刻变化,不良资产率从1998年的14.4%下降到2004年的7.2%。资产回报率从1991~1992财政年度的0.4%提高至U2003~2004年度的1.2%。但他们的改革仍在继续。
  
  改革背景:金融抑制
  
  独立前,印度的银行业就有一定程度的发展,但是主要掌握在私营部门手中。独立后,印度实行了金融抑制政策,主要表现在国有化和各种管制方面。这大大降低了银行业的效率。
  第一,银行法定流动比例太高。过去,银行被要求保持其活期存款和定期存款总额的15%作为现金储备金。此外,银行还要将其活期和定期存款总额的38.5%投资于被认可的政府证券,作为法定流动比率。在某些时期,这些银行还要将其活期和定期存款总额的10%投资于银行体系。这就意味着银行为了满足央行的法定要求,转移了它们储蓄资源的63.5%。这个政府指导下的投资计划严重影响了银行的资金头寸。
  第二,社会负担太重。公营部门银行执行政府指导信贷计划,是造成整个银行体系低效和脆弱的最重要的因素。按照政府指导信贷计划,银行被要求在1985年将信贷余额的40%投资于政府认定的优先行业,在优先行业贷款余额中,16%和10%被分别投放:于农业和其相关行业以及小规模工业。此外,银行也被要求满足各种受益人计划下目标群体的信贷需求,如农田灌溉发展计划(IRDP),差别利率(DRI),鼓励青年自我就业计划(TRYSEM)和尼赫鲁就业计划等。为了让大部分借款人可以利用这一贷款,优先行业信贷利率人为地保持在低水平。这些行业的收入损失将通过对非优先行业和非粮食业的贷款实行更高的利率来弥补。这种交叉贷款补贴在银行计划信贷分配中,是很有益的。然而,这个体系不能确保银行更高的平稳收益。
  第三,不良资产日增,银行资本金受到侵蚀。国家确定的优先支持的行业,贷款回收率很低,形成大量的不良资产。如政府指导下的农业贷款的回收率,1988年为56.8%,1990年下降到了46.8%。类似的情形同样发生在小规模工业贷款上。根据1989年9月底印度储备银行的统计数据,有18.6万家病态小企业,拖欠的贷款达到224.3亿卢比。这样,一方面,银行给予优先行业贷款优惠利息,损失了大量收入,另一方面,不良贷款的累积进一步降低了银行的获利能力。
  农村银行体系的无担保性以及对它的过分强调,加剧了商业银行持续存在的问题。国有化后,公营部门银行为了达到印度储备银行的既定目标,一直在不适合设银行的地区大张旗鼓地设立分支机构。这些地区的客户大部分是社会的下层,从而导致盈利低下。由于不良资产的存在,这些银行的资本金被慢慢吞噬,资本充足率只有3%~4%的水平。同时,政府没有通过注资来增加银行资本金,导致银行变得越来越脆弱。
  第四,冗员过多,效率低下。银行过度强调设立分支机构,大规模地招收员工,工资支出日增,日益增长的管理费用和交易成本进一步使得银行的金融状况从坏变得更坏。
  第五,经营自主权不够,政企不分。由于银行业绩受到官僚体制和政治干预的影响,全社会形成了银行倒闭不道德的错误认识。政治因素导致了贷款收不回来和设立大量不必要的分支机构。这样,反过来也就影响了银行的运营效率和收益率。
  第六,会计不透明,难以评估银行业绩。缺乏透明度不但影响提高收入的范围,而且也会掩盖银行实际资本头寸。
  
  第一阶段改革:改善外部环境
  
  1991年拉奥政府上台以后,面临着严峻的经济形势。1990~1991年度,财政赤字达国内生产总值的9%,外债占国内生产总值的25%还多,外汇储备只够两个星期进口所需,国内外债务利息在90年代占去出口收汇一半,银行大面积亏损,呆账、坏账大量增加,国内发生了挤兑现象,银行体系已岌岌可危。在国际货币基金组织和世界银行的压力下,印度政府接受了世行的结构调整计划。其实早在80年代后期印度就组织了各种调查委员会来解决这些问题。但是这些单个行动显然无法解决其银行体系深层次的问题。经过多年的酝酿,印度政府终于在1991年8月建立了以纳拉辛哈(Narasimham)为主席的纳拉辛哈委员会来评估印度金融体系,以应对相关问题。该委员会于1991年12月7日,向印度议会递交了报告,这些建议的大部分后来成为改革措施:
  放松管制。(1)通过5年的时间,把法定流动性比率降到25%。逐步停止政府指导信贷计划,建议重新设定优先行业,并且对优先行业的贷款应该只占银行总信贷的10%。(2)赋予私人银行招收高级管理人员的充分自由,允许私人和外资银行设立分支机构,修改公营部门银行董事会成员和执行官的聘任程序。(3)放开设立分支机构许可的限制,允许地区性农业银行从事所有类别的银行业务。
  成立特别法庭,加速银行贷款回收。为了推动和加快银行和金融机构债务回收,印度政府在1993年通过了一项立法,在加尔各答、新德里等六个城市设立特别回收法庭,并在孟买建立了上诉特别法庭。要求在六个月内快速回收欠款。此外,还通过一个特别立法,设立资产重组基金,按一定折扣接受一部分国有化银行的坏债和可疑债务。
  监管改革。一方面提出了银行资本充足率的要求。根据计划,到1993年3月为止,法定最小资本充足率应该在4%以上;到1996年3月,这一比率应该在8%以上;开展国际业务的银行在1994年3月之前这一比率应该在4%以上。另一方面,改革监管体制。印度储备银行设立了金融监管委员会来加强对银行和金融机构的监管。为了使监督机制更有效,储备银行于1993年12月建立了一个新的独立部门――监管司,后来在1997年分为两个 司,即银行监管司与非银行金融机构监管司。
  对公营银行进行注资。谨慎监管标准要求银行为所有不良资产提供100%准备金。鉴于银行不良资产较多的现实,政府必须向银行注资。1993~1994年度印度联合政府预算内投入570亿卢比。而且,1994~1995年度政府预算里的560亿卢比用于向盈利不佳的国有化银行注资。同时,1994年允许公营银行到证券市场上市,以增加资本金。
  经过第一阶段改革,印度取得了明显效果。银行可贷资金明显增多,现金储备比率从1993~1994年度的17.2%下调到1995~1996年度的12.5%,法定流动比例从38.5%下调到1995~1996年度的29%,公营部门银行的各项指标份额在下降,而私人银行和外资银行的各项指标在上升;银行资本充足率提高,至1996年3月,国家银行集团和国有化银行资本充足率基本达到了8%的水平。
  但是,由于重点放在改善银行业外部环境方面,而忽视了银行内部改革。这导致:
  政府直接注资并未起到预期效果。由于难以区分银行损失是由于经济环境还是银行本身管理不善造成的,这种“无条件”的注资不仅不能促进银行经营的良性循环,还挫伤了那些业绩好的银行的积极性。
  公营部门银行的经营相对私营银行和外资银行,依然欠佳。主要是由于:(1)产权改革不到位。一部分公营部门银行通过上市实现了对国有资本的稀释,但国家并未放松对大部分公营部门银行的控制权,政府在银行管理中处于主导地位。(2)公营部门银行管理不善,缺乏人才。银行管理层多为政府行政指派,不具备专业知识,再加上其工资按政府公务员标准制定,没有必要的机制进行奖优罚劣,普遍缺乏进取心。同时,私营部门银行及外国银行以优厚的待遇和舒适的工作环境吸引人才,也造成了公营部门银行高级金融人才的流失。(3)公营部门银行的成本费用过高。遍布广大农村的网络尽管起到了聚集资金的作用,但也带来了巨额的营运成本。(4)优先部门贷款的压力没有减轻。原来的建议要求,应缩小优先部门的范围,降低优先贷款额度,减轻公营部门银行的负担,即只把边远地区农民、小工业、小商业、农村手工业者等列为优先贷款的对象,贷款比率也降到10%,在三年后进行再审查,以决定是否继续贷款。但政府认为这一建议可能会影响社会稳定,所以没有采纳。
  不良贷款问题仍待解决。尽管经过改革,公营部门银行的NPA略有降低,但其他银行的NPA反而有所增加。
  
  第二阶段改革:加强银行基础
  
  1997年的亚洲金融危机沉重打击了印度银行业,第一阶段改革不彻底的危害使印度政府充分认识到了银行体系对于金融稳定的重要作用,决定,于始第二阶段的改革。为此,1997年12月19日,成立了纳拉辛哈领导下的第二次银行业改革委员会,并专称为银行业改革委员会。该委员会负责评估银行业改革的进展,尤其是要参照纳拉辛哈第一委员会提出的建议,制定出一系列加强印度银行体系,增强竞争力的钼:行业改革措施。该委员会于1998年4月向政府提交了旨在健全银行内部体系的报告。同时,鉴于公营部门银行的特殊地位及问题,于1999年2月组成瓦马委员会(Verma Committee)专门研究公营部门银行的改革问题。第二阶段的改革主要集中在以下几个方面。
  加大处置不良资产力度。继续处置不良资产是本轮改革的中心环节,主要通过以下措施:
  统一不良资产的认定标准。假如某资产被划为次级标准18个月,在12个月后还没有改善,这项资产应该被划定为可疑资产了。假如再过12个月后,这项资产状态还没变化,它就应该被划为损失资产。委员会表示,这些标准是最低标准,应该逐步实施。此外,不良资产应在银行资产负债表上单独显示出来,以增加透明度。
  强化债务回收特别法庭。政府成立了一个工作组,该工作组评估了基于1993年银:行和金融机构法案债务回收的现行规定和制度,也分析了债务回收特别法庭的周边设施是否足够。2003年,政府在基础上修改了债务回收特别法庭规则,以便于更好地执行该法案,包括对银行的各种赔偿。
  2002年强制执行担保物权法案。该法案提供了为要求应付款强制执行担保物权而免受法院或者特别法庭的干预的权力。印度并不是第一次试图解决坏账问题,但以往的债务清理总是收效不佳,因为案件的审理判决花费太多的时间,而数以千计的坏账案在审理中又得不到解决。为了改变这一状况,印度政府授权银行可以直接接收不偿还贷款者的担保财产,而不必取得法院或仲裁的裁决;同时还授权银行可以直接接管不履行还款义务的公司的经营管理。
  公司债务重组(CDR)计划。基于国际经验,印度于2001年出台了附有详细指导方针的公司债务重组计划,并在孟买成立了印度资产重组公司。印度工业发展银行和印度国家银行掌握该公司49%的股份,另外51%的股份由四个私有银行掌握。
  资产重组公司通过证券化的方式来处置不良资产。发行可买卖的价值凭证,例如债券。一旦公司实现了这些不良贷款的价值,银行就可以把这种凭证当作可兑现的资产。在2002年又成立一个高规格的工作组,对原有的公司债务重组计划进行修改,并于2003年2月开始实施新计划。
  政府继续注资,增强银行资本实力。到2001~2002年度,2225亿卢比被用于银行注资,大部分资金在自由化前3年内投入。
  
  实施谨慎监管标准,提高资本充足率标准。首先,资本充足率标准应考虑市场风险。要求银行从利润中抽取一部分设立独立的投资波动储备,以避免利率风险。通常按投资组合的5%来提取。第二,政府债券的风险也要考虑,政府担保的贷款风险也应该与其他贷款一视同仁。第三,最低资本充足率要求提高到9%。第四,不良资产拨备覆盖率要达到110%。
  进一步放松管制,增强竞争,提高银行经营空间。继续上一阶段没有完成的优先贷款改革,将银行信贷中的优先行业份额须从目前的40%减少到10%。完全取消给予优先行业的贷款利息补贴,放松表列商业银行20万卢比以下的贷款利率管制。而且,按照谨慎原则,当利息或者分期偿还的本金没有在180天内偿付就不能继续确认为收入。到2002年这一标准提高了――从180天减少到90天。同时,建立银行和金融机构从公开市场上招募有经验人才的制度,赋予公营部门银行自主决定管理层报酬的权力。
  加强公司治理,关闭分支机构,减员增效。重新确定外部警戒和调查机构关于银行业务的范围,逐步披露信息,控制几个方面,如存贷利差、成本、不良资产等。有必要为战略决策提供及时准确的信息,有必要确定和推广盈利好的产品或者客户、风险管理和有效的公债管理。 通过合并和集中来促使印度银行国际化。由于印度国内银行和开发金融机构(Development Financial lnstitutions)业务日益相似, 鼓励开发金融机构通过一段时间的经营后申请更名为银行,并鼓励银行与开发性金融机构之间的合并。 同时,也鼓励业绩好的银行兼并业绩差的银行。虽然非银行金融机构与银行之间的合并指引早就签署了,但私营银行之间的合并指引于不久前才得以批准。这些原则对于公营银行也是适用的(只要符合相应法律)。
  此外,还根据第二纳拉辛哈委员会的提议,成立了“迅速纠错行动(PCA)机构”,对有问题的银行进行早期干预行动。在瓦马委员会的建议下,针对公营部门银行25%~50%的冗员,政府从1999年11月开始推行自愿退休计划(VRS)。据估计,约有5.7万名员工在一定补偿下离开了工作岗位,占12家国有化银行员工总数的19%。
  
  效果显著
  
  根据印度中央银行行长最近的说法,印度银行业改革有四个基本特征。第一,金融部门改革先行。第二,金融部门改革不是危机推动,改革也不是多边援助的结果。第三,改革方案设计都是由国内专家设计,当然吸引了一些国际经验。第四,政府更倾向于公营银行设法自己处理有关问题,而不是依赖政府一笔勾销。第五,鼓励公营银行与私人银行改革以及国内银行与外国银行之间充分竞争。
  印度银行业第二阶段的改革取得了显著的成绩:
  管制得以放松。新增的活期和定期存款的法定流动率从38.5%减少到25%。类似地,对于未偿付的国内活期和定期存款,法定流动率从1992年的38.5%下降到1997年3月的27%,1997年进一步下降到25%。25%是1949年《银行监管法》第24条规定的最低比率。
  储备银行逐渐减少法定现金储备比率,从1992年的15%减少到1997年3月份的10%。
  利率自由化取得了一定成效,虽然储蓄存款和非居民存款仍然实行利率管制,但20万卢比以下的小存款和出口信贷利率管制完全市场化。现在,表列银行除了满足最低和最高利率限制外,有充分的自由决定它们的存款利率。
  由于银行业改革,现在表列商业银行在达到资本充足率和谨慎标准后,可以自由决定设立新分支机构和增加柜台的数量。它们可以自由地关闭除了农村地区以外的经营不善的分支机构。
  银行业竞争态势初步形成。通过政府注资,允许私人投资者以股权形式参与,以扩大投资者基础,公共部门银行总资产从1991年的90%下降到2004年的75%。政府独资银行的总资产占商业银行总资产的比重从90%下降到10%。虽然没有任何一家银行被私有化,但27家银行中有15家出售了的股权。从1993年颁布私人银行和外资银行自由进入的指引后,已有12家新的私营银行成立。允许私人人股公营银行,使政府在公营银行的股份减少到51%。当前,外国投资者在私营银行的比重可以达到74%。前不久,印度内阁决定取消私营银行中外国投资者仅有10%投票权的限制。此举将大大增强外国投资者的积极性,也表明了他们改革的决心。
  银行改革导致了金融深化。从M3/GDP数值的变化来看,改革之前的1990~1991年是47%,而改革之后的2000~2001年是63%。
  不良资产率降低了,盈利增强了。不良资产率从1998年的14.4%下降到2004年的7.2%。资产回报率从1991~1992年财政年度的0.4%提高到2003~2004年度的1.2%(全球指标是0.9%~1.5%)。以公营部门银行为例,在1992~1993年资产净利息率是-0.95%,而1999年到2000年,则提高到0.57%。原私营银行的业绩提高也很快,1990~2000年度这一比率从1992~1993年度的0.36%提高到0.84%。国有银行人均业务量提高了一倍,2004年达到2500万卢比。
  然而,印度银行业的改革远未结束,管制依然较多,公共部门银行中,政府依然起决定性作用,政府在银行业中的控制比例依然较高。相应地,公营部门银行的效率依然较低,银行改革之路依然任重道远。
  (作者单位:外交学院国际经济系)

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