《预算法》的使命-法律论文

发布时间:2020-06-30 11:28:44 来源: 法律论文 点击:

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在古代王朝的更替中,有一个被称为王朝“周期性崩溃”的定律,这个定律在财政上表现为,每个王朝发展的末期都会出现国家的财政制度无法为其提供稳固的财源支持,而国家发展所积累的皇室和官僚队伍的负担,又对王朝的财政需求不断膨胀,最终导致王朝或因收不抵支而陷入财政困境,或因横征暴敛而激起民变。
虽然中国数千年专制皇朝一直实行秘密财政制度,但是古代国家的财政支出,除了皇室支出、官俸支出和军费支出这三个主要方面之外,还有不少财政支出要用于国家建设的公共职能方面,诸如农田水利建设、治理大江大河、建设公共工程等经济事业支出以及救灾赈济等社会福利支出。
到底是什么致使王朝的周期性崩溃难以遏制呢?又如何破解这一周期性崩溃的定律呢?以权力制约权力,通过公共预算这一外部制约机制来约束政府的财政行为,无疑是现代国家给出的答案,而《预算法》,正是这样一部实现对政府财政行为进行外部制约的法律。
奥地利财政社会学家鲁道夫·葛德雪说过这样一段话:“当公共财富受某种公共控制(尽管有限)时, 对政府的经济强制力会阻碍无限权力的统治者”,“在专制政府中最有权的是政府自己,因为财产是自己的;在民主政府时代,政府和财产是分离的。”
对于一个社会来说,缺乏预算控制和约束的政府是不安全甚至是危险的政府,因为这样的政府,会对公共利益和公民权利随时随地构成潜在的抑或是现实的威胁。
在很大意义上,只有可靠的外部约束力的存在,才有可能形成对政府及其财政活动的根本性的控制,更进一步说,现代国家通过建立公共财政,垄断税收以满足国家的财政需求,而国家合法垄断税收权力的目的,不在于为国家机构自身或国家机构的成员来谋求福利, 而在于为一国的公众提供充足的“公共产品”。
在现代国家中,预算不仅仅是“政府管理的工具”, 更为重要的是,预算还是“管理政府的工具”。现代预算制度要求一方面通过政府预算分配财政资源,安排政府的行为活动,实现宏观调控经济和社会稳定的目标,另一方面还要求代议机关通过公共预算管理政府的财政收支,控制政府的“钱袋子”,以此来规范政府行为的边界。
议会的预算权力是议会最基本、最重要的权力,在历史上,议会最先从行政机关获得的正是财政方面的权力,之后才是立法权和人事任命权,很多国家正是围绕这些权力才逐渐形成的宪政体制。
在预算制度演变的发展历程中, 世界各国的议会与其行政机关关于预算权力的博弈,总是处于变化而多样的竞争之中。
以英国为例,英国政治史在很大程度上是一个国王与国会争夺国家控制权的历史,而预算权是英国议会最先获得的一项权力。
1066年建立的英格兰诺曼王国曾经与许多欧洲封建王朝一样强调国王凌驾一切的权力,但是随着1215年国王与贵族战争的结束,《英国大宪章》确立了“除了传统封建捐税之外,任何赋税都必须经过全国人民普遍同意才能征收”的原则,从此英国议会开始控制了国家的征税权。
但是,此后的几百年间,英国国王经常不完全遵守大宪章的规定,国王与议会之间经常发生冲突,最后随着1688年光荣革命的爆发,英国确立了宪政制度,也由此开启了议会至上的时代。
从此以后,议会不仅巩固了对政府税收的控制权,而且议会对政府开支的否决权也被制度化,议会还取得了对政府已开支款项的审计权,并能对其表决通过的支出款项如何使用进行监督。
从而,近代预算与财政管理制度在17世纪的英国得到了确立,议会终于通过对预算的控制将君主政府置于其约束之下,也在很大程度上成就了英国在近代世界中的领先地位。
相比之下,中国公共财政制度的建构还有待健全,预算改革的滞后已经影响到了政府财政活动的合理有效,并产生了不同程度的腐败。
在公款的使用上,一方面是部分预算资金流向价值很低甚至毫无价值的领域,在行政管理费、公款接待、公务用车、政府办公楼建设、官员出国考察乃至政绩形象方面,吞噬了不少资金。
而另一方面,在基础教育、医疗卫生、农村公共基础设施建设以及对弱势群体救助保障方面,财政资金的投入又严重不足。比如,今年年初全国政协副主席李金华的一句“如果我们紧一紧、省一省,作风方面稍微改进一下,一年省几千亿元是不成问题的”的感慨,更是使公共预算与财政腐败成为了公众最为关注的话题之一。
中国现行《预算法》于1995年施行,于2004年开始启动修订,跨越两届人大,两度成立起草小组,目前《预算法》的修订已经列入全国人大的议事日程。
但是,在这次《预算法修正草案》中,我们却发现了大量的人大授权性条款,从预算调整、决算公开的具体办法到政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围,都交给了“国务院规定”,有专家统计,类似的授权竟有15次之多。
如此,就通过人大授权的方式,把很多《立法法》中人大的权力授权给了政府部门,而过度的授权,必然会对政府预算的公共性构建形成冲击,致使预算法定原则难以落实,对于政府预算的外部监督绵软无力。
不得不承认,中国的人民代表大会制度还有待完善,人民的公决力和政府的行政先定力之间还难以形成良性互动,体现在公共预算领域,就是立法机关难以对政府的财政支出形成有效的制约,这一点急需在这次的《预算法》修订中得到一定程度的纠偏。
明确《预算法》的预算法定、预算民主与预算公开的原则,完善人民代表大会制度,健全公民公共参与政治生活的体系,是我们必须要面对的任务。
更何况,现如今我们纳税人已经供养了一个极其庞大的“利维坦”。我们的政府在最近20年的财政身价已经暴涨了40多倍,这个增幅是世界上最快的。
《预算法》的核心就是纳税人的钱如何被使用,《预算法》的使命正是要保障公款的安全与公共资源的合理配置。在这个意义上,无论怎么强调财政预算的外部监督,怎样重申预算法定原则的重要性,都不为过。
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