美对华科技出口管制调紧:美国对华出口管制清单

发布时间:2019-04-10 01:28:46 来源: 判裁文书 点击:

  中方敦促美方放松高科技出口,但美方将采取的政策与此方向正好相反      6月初,一份美国政府文件的内容提前部分曝光,显示美国即将进一步收紧对中国高科技产品出口。
  6月9日,美国商务部主管工业和安全局的副部长大卫麦科米克(David McCormick)在美国战略与国际问题研究中心(CSIS)发表演讲,称商务部正着手调整对华高科技出口管制的法规,准备扩大出口管制范围。
  目前,新法规的草案在商务部、国防部、国务院等多个部门审议,预计将在数周内公布文本细节。按照以往美国出口管制的做法,除了上述三个部门外,在2001年“911”事件后设立的国土安全部以及能源部、财政部都在出口管制以及防不扩散方面具有关键性。而所谓部门间审议(interagency review)也是美在出口管制方面的常规。
  “新法规在特定领域加强了监管,”美国国会两院的联席机构“美中经济安全审查委员会”主席拉瑞沃策尔(Larry Wortzel)对《财经》说。
  沃策尔认为,新法规的特点主要体现在三方面:“视同出口”的政策维持不变;加强美国公司判别高科技产品出口最终用途的责任;并在特定领域修改原有规定,使之更有针对性。
  美方加强对华出口监管一事,近来不断有风声传出。5月下旬,商务部副部长麦科米克访华时,就规定的具体内容和中国相关官员提前交换了意见。5月22日,麦科米克在北京的一次记者招待会上表示,修改草案与现行出口管制法规相比趋严,不过,与近年提出的其他多份修改方案相比,则又有所宽松。
  
  新增47类管制科技产品
  
  此次修改,对致力于从美国进口高科技产品的中国企业来说,不是全然负面的消息。作为技术出口的最终用户(end user),中国的民用企业在获得美国政府认证以后,可以缩短审查程序,更快捷地进口技术。但是,远比加快审批环节这一潜在可能性影响大的,是修改后的规定将加大管制技术最终用途(end use)的范围。也就是说,一些原本自由出口的中国的高科技产品,以后也不得不经过漫长而繁琐的申请程序,以证明其最终用途为民用。
  麦科米克说,公司认证的标准是,是否将进口技术投入民用的最终用途,还有是否具有不向外扩散技术的纪录。
  我们将公布所有通过认证的公司,并设立一个专门的名单。”麦科米克对媒体说,“这样对中国公司形成一种激励机制,同时让美方监管人员将精力投到更复杂的案件中。”
  美国的出口管制机制针对世界上所有其他国家,包括其盟友。专门负责军民两用技术审批的机构,是美国商务部下属的工业和安全局(Bureau of Industry and Security,简称BIS),即麦科米克所负责的部门。商务部通过《出口管理条例》管制军民两用品的出口和转口。根据麦科米克在5月22日的表示,具体的指导原则包括防扩散、促进自由贸易以及确保美国的技术领先。在这样的指导原则下,《出口管理条例》对原产地为美国或与美国有关联的物品和技术的出口许可证要求有一整套详细的规定和判断依据。
  以原产地为美国的商品和技术出口为例,首先要看某项商品是否应该被分配给一个出口管制分类编号,这些编号全部列在《商业管制表》上。如果该商品属于《商业管制表》所列的范围,那么出口商需要将《商业管制表》所列产品受管制理由同《国家图表》上所列最终目的地国匹配,通过图表的坐标系确定该产品是否需要许可证。即使上述验证豁免了该产品的许可证,但基于最终用途和最终用户的关系,该出口商仍可能需要申请许可证。
  目前,针对美国的贸易对象,该局的控制出口名单上有多达2500多项技术和产品需要申请出口许可证。
  据记者采访获知,此次草案针对中国新增了47类原本不需要申请许可的产品。新增产品包括核原料、照相机、雷达系统、高分辨率光刻设备、数码无线接收器、喷气推进系统、导航系统等。美国政府认为,这些技术可以军民两用。倘若它们被用于军事目的,有助于中国军事现代化建设,美国无法接受。因此,中方如欲进口这些产品或技术,需证明其最终将用于民事用途,并通过美国政府的详尽审查。
  “我们反对这个草案,”曾在克林顿政府中主管工业和安全局的威廉瑞迟(William Reinsch)告诉《财经》。他认为,新法案会损害中美两国企业的利益。
  瑞迟目前担任全国外贸委员会(National Foreign Trade Council)主席,该委员会是代表美国出口商利益的行业游说组织,成员包括波音等300多家大型跨国公司。瑞迟表示,美国商界当然支持以国防为目的进行出口管制,但反对管得太宽。“新增这47项显得过多了。而且政府从未明确指出新增管制技术对国防的危害在何处。”
  瑞迟还认为,由美国出口企业判断出口技术的最终用途并承担责任,对企业不公平。美国国会“美中经济安全审查委员会”主席拉瑞沃策尔亦认为,“很多涉及进口方身份的信息属于机密,企业获取信息的渠道有限,有时很难判断出口技术的真实用途。”由企业来判断出口技术的最终用途,始于1995年10月。当时的克林顿政府允许由出口企业而非美国政府来判断高性能计算机买家所陈述的最终用途是否属实。这在当时被视为是政府放宽出口管制的举动。
  工业和安全局年度报告显示,2005年中,共有12家美国公司或个人因向中国出售违禁物品受到罚款和监禁的刑事处罚。
  虽然出口管制法规以最终用途为基础,但美国商务部也同时整理出一份军民两用机构的名单。其中有近20个中国企业和院校,包括北京航空航天大学、西北工业大学等。所有以他们为用户的高技术出口和再出口,都必须向工业和安全局申请许可证。
  被美国商务部处罚的多起案例与上诉单位有关。例如,5月9日,位于加州的极限网络公司(Extreme Network)因未申请许可证,向北航出售网络交换硬件,被罚款3.5万美元。
  
  “视同出口”维持不变
  
  “视同出口”是目前的出口管制中特别富于争议的部分。所谓“视同出口”,是指如果中国学者和研究人员接触敏感知识和技术,也视为美方科技出口,必须申请许可证。视同出口的范围既包括了在美的中国公民,也包括了外国公司将技术携带到中国,进行路演、展示或者交流。
  中国是美国高科技出口最大的市场之一。据工业和安全局年度报告记载,仅去年一年,便向中国的终端用户发放1303个出口许可证,占总数10%,价值24亿美元,其中31%属于“视同出口”。
  去年年底,美国准备修改“视同出口”规定,将适用范围由外籍人口的居住地扩大为出生地。这样,大量已经移民美国的外籍技术人员将被置于管制之下,势必严重影响美国国内的研发机构和企业的正常运作。在工商界和教育界的强烈反对之下,美方在新法规中放弃了扩大“视同出口”范围的意图。
  美方设立高科技出口管制,是出于保障国家安全和企业竞争力的考虑。一位从事出口限制咨询的专家对《财经》说,美方对向中国出口的特殊限制,来源于长期的对华不信任。一直以来,无论美国商界政界,都盛行一种中国政府无所不在的观点,觉得中国企业与政府无法真正分开,还有相当数量的军工厂并没有公开身份。在美方看来,很难判断用户的真实身份。美国联邦调查局最近还发表报告,称有3200家中国驻美公司有名无实,目的只是在美国购买敏感技术。
  美国国内的各种利益方向不一:出口企业主张放宽限制,促进贸易;而国防部、情报部门和国内企业则主张从紧管制。
  布什政府显然倾向后者。2005年白宫提出的对华出口管制修改方案中,新加100多种技术。在遭到企业界强烈批评后,此次草案在原方案的基础上缩小范围修改而成。在商务部公布之后,有120天的征询公众意见期。
  美国商业和工业理事会(US Business & Industrial Council)高级研究员威廉霍金斯(William Hawkins)认为,对中国出口管制不仅仅是担心技术转移,而且有武器扩散的考虑。在美国看来,中国向很多“问题国家”出口武器,而且有用“武器换石油”的倾向。即使美中之间不出现直接的对抗,也难保某些“问题国家”不会通过中国获得美国的武器技术。
  这种担心受到了来自中方的反驳。清华大学国际问题研究所教授、军控项目负责人李彬告诉《财经》,中国尽管没有加入旨在对常规武器和军民两用商品和技术进行管制的《瓦什纳多边安排》(Wassenaar Arrangement),但中国在自身出口管制问题上的做法早已同国际接轨。
  霍金斯所在的机构代表美国中小企业利益,一直拥护加强管制的政策。但他也承认,如今即使在美国,要明确界定某项技术军用或者民用日趋困难。
  “近年来五角大楼越来越喜欢采购商业技术和产品,”霍金斯说。一来是因为预算减少,二来是民间技术可能更先进。导致国防采购承包人“常常从各处采购配件,然后组装成品”。既然美国的军民用途都越来越模糊,别国如此也就不奇怪了。
  
  互信是关键
  
  敦促美方放松对华高科技出口政策,是中方长期以来的重要诉求,也是中方在中美高层经贸对话中重要的一张牌。中方认为,对华高科技出口限制是导致中美贸易巨额逆差的原因之一。国家副总理吴仪在今年四月访美时,再次呼吁美国放宽高科技出口管制。
  对此,美国的学界、政界和企业界看法不一。
  5月8日,麦科米克在美国加州硅谷地区影响很大的《圣何塞信使报》上发表了一篇文章,题为“出口管制并非对华贸易逆差原因”。在文章中,他列举数字说,美国2005年对华出口额为410亿美元,其中只有不到6%,即不到24.6亿美元的产品因涉及军民两用而需要申请许可。而经审查被否决的出口产品价值不过1250万美元,连出口总额的零头都不到。
  但瑞迟认为,这个数据没有纳入因为担心失败而放弃申请的贸易,因此过低估计了由出口限制带来的损失。但是,他也同意放松管制不会从根本上缓解贸易逆差的说法。“导致逆差的真正原因是宏观经济政策,单个的法规作用并不是太大,”瑞迟说。
  “加强管制对中美贸易没有任何帮助。我个人认为应该采取相反的方式,即放松管制,”约翰霍普金斯大学政治系中国研究部主任大卫蓝普顿(David Lampton)对《财经》记者说。“如果中国不依赖美国的科技,完全可以转向别的国家。在贸易上,出口管制的政策将美国置于一个不利地位,同时极大地损害了两国之间的互相信任。”
  美方提出的解决办法之一是加强对产品技术售后的跟踪和过程的透明度,在建立信任的基础上逐步放宽管制。中国对此态度积极。中国副总理吴仪在2004年中美商贸联委会会议上,与美方签署了最终用户视察协议(End User Visit Understanding),同意美方加强在中国的实地考察,验证输出的设备是否由预期的中国公司,投入规定的使用目的。
  美国商务部负责出口监管的助理部长达若杰克逊(Darryl W. Jackson)在今年3月17日向 “美中经济安全审查委员会”作证时说,美国对中国出口产品的最终用户/最终用途检查通过“审批前检查”(Pre-License Checks)和“发货后核查”(Post-Shipment Verification)两种方式进行,由美国商务部派驻北京大使馆的一名“出口控制官”对购买相关产品的机构进行售前和售后访问,以验证申请事项属实。在2004年的中美商贸联委会后,双方合作加速,此前积压的检查事项得以顺利完成。
  美国国会“美中经济安全审查委员会”主席沃策尔认为,以上政策都是双方加强互信的积极信号。但就现有的人力物力,很难起到全面的监管效果。因此政策能否奏效,目前下结论还为时过早。
  “出口管制是一个演变(evolving)的过程。”中国美国商会副主席吉莫曼(James Zimmerman)评论道。

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