铁路改革重来:铁路改革

发布时间:2019-03-14 01:25:34 来源: 合同范本 点击:

  自从铁道部提出的“网运分离”方案(即铁路路网与运输分离,分别组建公司)于2002年无疾而终,中国的铁路改革似乎就进入了沉默期。6月以来,这种沉寂正在被悄悄打破。   2004年6月初传出消息,中国国际金融有限公司(中金公司)受铁道部委托,正在研究制定铁路系统股份制改革的方案;6月下旬,全球四大会计师事务所之一的毕马威(KPMG)证实,他们已经拿到了为铁道部做海外IPO上市审计的项目。
  最初的风声来自铁道部。今年2月22日,铁道部部长刘志军在全国铁路工作会议上部署2004年铁路工作时表示,中国铁路部门将“结合主要干线客运专线和城际客运铁路等项目建设,积极寻求境内外投资者,以股份制形式聚集社会资本,探索铁路建设和运营管理的新路”。
  与此同时,国家发展和改革委员会(简称发改委)对铁路全行业的股份制改革方案正在紧锣密鼓地制定当中。发改委综合交通运输研究所副所长汪鸣向《财经》透露,研究所从今年开始,陆续接受了一系列研究课题,其中包括铁路主业人员分流,运输组织等内容,主要是为发改委制定方案提供辅助性意见。而发改委交通运输司司长王庆云证实,目前方案正在多方征求铁路部门和有关专家的意见,最迟将于年底出台。
  种种动向显示,停滞已久的铁路改革出现重大进展,这次,总资产高达5000多亿元的“巨无霸”铁道部真的要全面改革了吗?
  “从改革开放到现在,铁路一直是瓶颈状态,每次刚要有所缓解的时候,‘嘭’地又是一个瓶颈。”铁道部发展计划司司长黄民说,“铁路再不发展,就会拖小康社会的后腿。”
  
  主业改革开局
  
  《财经》调查得知,经过了漫长的对于铁路边缘性业务的剥离和改制,目前铁路改革的手术刀终于指向了最核心的主营业务,即客运与货运服务,以及铁道部一竿子插到底的行政管理体制。不过,各条线索指向的股份制改革却并不完全是一回事。
  毕马威的一位知情人士透露说,铁道部向毕马威表示了要委托其进行上市审计的意向,但是具体的上市项目还在确定当中。据他估计,铁道部年末成立的三家公司――中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司,最有可能成为首批上市的对象。中铁集装箱运输有限责任公司办公室主任王荣辉在接受《财经》采访时表示:“目前还没有接到允许公司上市的通知,但是在成立之初,公司已有上市的打算和准备。”
  在观察家看来,锁定这三家公司的最大原因是,在IPO之前,所有公司必须先进行必要的股份制改造。而在正在酝酿政企分开的铁道部内,去年成立的这三家公司更符合上市的条件。
  三家公司于2003年底先后挂牌,它们的成立被业内认为是铁路主业改革跨出的有实质意义的第一步。三家公司的注册资金分别为,中铁集装箱运输有限责任公司22亿元、中铁特货运输有限责任公司10亿元和中铁行包快递有限责任公司10亿元。据悉,一些国内主要铁路货运干线也有可能列在上市范围内,但最终是否能够成功上市,还要依据发改委出台的铁路股份制改革方案而定。
  这个屡次被毕马威提及、对上市起到决定性作用的股改方案,由发改委交通运输司负责制定,屡经周折而一直未见分晓。交通司一位工作人员透露说,该方案已经过80余次讨论修改,还要再与相关研究部门进行商讨才能最终出台。
  在得知铁道部也正在委托中金公司进行这方面工作的时候,交通运输司铁路处的工作人员显得颇为惊奇,他对此并不知情。“他们作为相关单位,做一些方案也是必要的。但是只有一些辅助和参考作用,最后的方案决策权肯定是在发改委。”而铁道部和中金公司对于正在进行的工作均保持缄默。
  各方的谨慎不难理解。中国的铁路改革自从2000年浮出水面,屡经周折,至今仍未现出清晰轮廓。铁道部在2001年提出“网运分离”的改革方案,此后不见下文。2003年,原来网运分离方案的主要推动者原铁道部部长傅志寰退休,刘志军接任。随后不久,业内普遍流传铁路改革方案制定工作已经从铁道部转移到发改委。
  然而,留给发改委的时间已经颇为紧迫。在入世协议中铁路运输是最后开放的行业之一,但是到2007年铁路所有客货运服务也将全部向外资开放,如何在这个时间之前完成铁路体制改革,便成了一件迫在眉睫的大事。
  如果再考虑到在外资进入之前营造渠道,让国内民间资本先行进入,这个日程就还要大大提前。根据入世时的协定,自2003年起,中国将允许外资入股铁路货运服务,但中方仍须保持大股东地位;2004年开始,允许外资控股;至2006年,铁路货运将全面开放。截至今年7月,方案仍然遥遥无期,显然已经远远落后于当时承诺的进度。
  
  饥饿的铁路
  
  在入世压力逼近的同时,铁路建设资金的匮乏问题已经到了刻不容缓的程度,业内人士普遍认为,这是铁道部急于在主业进行股份制改造的更直接动力。
  一方面是铁路运力不足急需建设;一方面是资金来源有限,日常运营都常年微利或亏损,这是中国铁路自20世纪80年代以来就面临的一个两难处境。而中国经济在2003年突然加快速度,使矛盾更加激化。
  据铁道部运输局提供的数字显示,2003年,担当电煤运输主力的铁路感受到了从未有过的压力。当年冬天全国煤炭日均申请车皮达7万车左右,但受制于运力,每天只能满足4万车左右。运量不足,致使河南、江苏等几个省份主力电厂的存煤量长期处在逼近或低于警戒线的状态。今年3月底,全国的运输车皮需求量达每天28万辆,而受春运协调的影响,铁路能够满足的运力不足10万辆,缺口接近2/3,使得煤炭、粮食、化肥等农用物资难以送达,一度影响了部分地区的春耕春种。
  疏通铁路瓶颈的根本之道在于修建更多铁路。铁道部部长刘志军在今年1月公布了《中长期铁路网规划》,提出以路网建设和提高速度为中心环节的“跨越式发展战略”。按照这一规划蓝图,到2020年,我国铁路营运里程将增至10万公里。据发改委综合运输研究所的统计,要实现这些计划,从现在起到2020年,至少每年得投1000亿~1200亿元人民币。
  然而,来自铁道部财务司的几组数据与这个宏伟蓝图之间有一道巨大的鸿沟。铁道部1999年才刚刚扭亏,盈利5000万元,2000年与2001年的盈利都是5亿元,利润率只有3%,而资产利润率更是仅有0.46%。与此相关的另外的一个数字是,铁道部每年的运营成本高达162亿元,这还没有把每年的基础设施投资计算在内。
  目前铁路每年基础设施投资需求在500亿~600亿元左右。去年的铁路建设费是380亿元,其中40%用于小项目、小改造以及偿还银行本息,能够用于新增投资的只有230亿元左右,还有270亿元缺口,这部分主要靠国家开发银行的贷款填平。截至2000年底铁道部贷款累计已达1700亿元。
  除此之外,维持铁路正常运营的费用也不可小觑。铁道部2003年重新组织3.6万辆列车投入运营,仅此一项修理费就达1.1亿元。其他诸如更新设备的费用更是不菲。
  据悉,目前铁路建设资金的主要来源是三个渠道:一是铁路专项建设基金;二是国债和地方政府投资,主要集中在西部地区公益性项目;三是银行贷款。
  其中铁路专项建设基金是最为可靠的资金来源。长期以来,中国铁路一直向货主征收建设费,每吨公里收取0.0535元,基金从中抽取0.0415元。这样每年可征收到400多亿元,但这些钱对于大量的建设需求仍入不敷出。
  要拓宽筹资渠道,从现状上看,上市似乎是最直接可行,也是目前惟一提上议事日程的方法。
  此前,珠三角地区已有行动。广深铁路股份有限公司(0525.HK)于1984年成立,1996年改组为股份公司,当年5月在香港地区和纽约上市,共募集到42.14亿元人民币,在两年半时间就全部用完,其中22.76亿元用于建设高速铁路和配套项目,购买高速机车用掉3.3亿元。目前广深铁路股份有限公司拥有3条高速铁路,总资本达到109亿元。
  此后,铁龙公司(600125)、中铁二局(600528)与北亚集团(600705)等铁路系统非主营业务公司也陆续上市。但铁路全行业主营业务的上市工作直到此次方有动议。
  谁为投资买保险?
  但现在令很多专家担心的问题是,在铁路体制改革出台整体方案以前,单个铁路企业上市到底有多大的吸引力?广深之前,国内试行的许多合资铁路运营乏力,这使得投资者心存疑虑。
  金温铁路的命运便是一例。金温铁路于1998年4月全线通车,是中国第一条股份制铁路,也是浙江内陆通往沿海的交通大动脉。1991年9月,当时的国家计委批准浙江省与香港联盈兴业有限公司合资建设金温铁路,开创了新中国内地与境外合资建设铁路的先例。在投资过程中,却因为香港合资方不满铁路管理体制,几经曲折,最终撤资。目前,金温铁路由浙江省占股55%,铁道部占股45%。
  然而,在金温铁路运营的几年里却常常遭遇歧视。合资铁路建成后,车辆、调度由铁道部统一管理,但合资铁路总是在车次安排上吃亏。“我们要求增开一趟列车,不是不同意就是迟迟批复不下来,但是国有铁路临时加开几列都司空见惯。”金温铁路的一位负责人说。
  铁道部对车辆、调度的统一管理以及严格的限价政策使得合资铁路公司能够掌握的自主权相当有限,再加上国铁与合资铁路的矛盾,大部分合资铁路投资的如期收回成为难题。
  2002年4月,连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门。实德集团曾信誓旦旦要投资烟大轮渡,但几年下来,这个号称有高达12%投资回报率的项目仍因资金问题而搁浅。
  仔细审视这些项目遇到的重重问题,均可归结到铁道部自身的职能没有发生根本转变。发改委交通运输研究所研究员陈元龙曾痛陈铁路体制之弊:“说到底就是机制问题。铁路系统政企不分,政府既是裁判员又是运动员,外部资金是很难参与进来的。”
  在电信、电力、石油等部门相继实施行业性改革和重组之后,截至2002年,铁路已经成为中国仅存的一个政企合一的系统,铁道部仍然扮演着至高无上的行业主管角色,执掌着整个行业的人、财、物大权。从2000年开始,中国铁路已经进入了非改不可的阶段。
  
  “网运分离”流产
  
  2000年后的三年间,铁路改革陆续出台了多个方案,其中最引人注目的就是2001年由原铁道部部长傅志寰力推的“网运分离”――曾一度被提上议事日程并付诸实验,但最后仍难逃流产的命运。
  网运分离参考的主要是英国的铁路运营和管理体制,将路网与运输分离,分别组建公司,成为投资主体,通过在运输公司间引入竞争提高效率。
  当时方案的基本设想是以现有的14个铁路局为基础组建几家大的铁路客运和货运公司,拥有现有的机车车辆等运输设备和货场等国有资产,直接面向市场承揽运输业务。同时铁路路网剥离出来成立一家全国性的路网公司,负责路网的建设、保养和铁路调度。
  这个方案由北京交通大学荣朝和教授率先提出,又与中银国际的想法不谋而合,得到了时任铁道部部长傅志寰的首肯。最显著的特点是在运输环节引入了竞争,但统一的路网公司的设置,则因为容易导致腐败而引发争议。
  与此同时,在傅志寰的支持下,铁路系统早已开始了网运分离的试点。2000年9月,铁道部下发了《关于铁路运输企业与多元经营企业明晰产权、规范核算的若干规定》(铁办[2000]92号),对推进运输与多元经营“企业分设、财务分账、人员分开”作出了具体规定。随后,各地纷纷开始客运公司的试点。
  然而,争议从未停止。一种业内相当普遍的声音认为,在国内铁路线路运力严重不足的条件下,目前使用全国统一安排统一调度的方式,仍然要面对难以应付的运输高峰。如果分成几个客货运公司,各个公司各自制定列车时刻,其后果不堪设想。“这些公司不论怎样去组建,都会对铁路全网的运行造成影响。铁路的特点不像公路那样想什么时候运都可以,必须保证各列列车通过铁轨的时候绝对没有时间上的冲突。”
  2002年,就在“网运分离”方案已经在各地悄悄试点的时候,时任国务院总理的朱�基在第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中强调说,要“推进垄断行业改革……抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。”业内观察家指出,这个说法实质上是对此时已上报国务院的“网运分离”方案的第一次正式“官方否定”。
  有消息说,在被朱总理否决前的2001年8月,铁道部就秘而不宣地在内部通知:不许在媒体上再宣传“网运分离”及“客运公司”。
  据《财经》了解,“网运分离”方案的夭折与其在实践中凸显的问题也大有关系。客运公司成立后,很快和车站、调度产生各种矛盾。分开结算打破了原有的利益格局,最简单的一个表现是,客运公司希望乘客上车补票,而车站则严防死守,无票坚决不准上车。另外在分离前,客运想要加挂车辆非常简单,只需向当地分局批准即可。但是分离后,客运分公司要向总公司报批,总公司再向当地铁路局申请才能拿到加挂的车厢。原本一步就能解决的事在改革后却需要大费周折。
  不仅如此,客运公司同铁路局的冲突也逐步升级。客运高峰期的时候,客运公司很难向铁路局要到线路。因为同期也往往是货运的繁忙时期,将加运线路批给客运,既影响铁路局自身的货运效率,又不能增加经济效益,铁路局自然不愿干。除此之外,车站不愿出售外属客运公司的车票,故意把外属客运公司安排到不方便的站台或时刻的现象也屡有发生。
  对于铁路原本就不足的运力来说,这些不同经济部门之间的扯皮和掣肘无异于雪上加霜。尽管“网运分离”方案被各界认为是有创新的可行方案,代表世界主流的改革方向,但是在要确保正常运营的前提下,最终被决策层搁置。
  “铁路是安全第一的。各个公司之间矛盾那么多,万一影响了生产或是出现了安全事故,谁担得起这个责任?”国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣说。
  从2002年下半年开始,全国的客运公司陆续完成撤销工作。2003年,傅志寰年满60岁,卸任铁道部部长。轰轰烈烈的“网运分离”方案被迫下马,一切又回到了改革之初。
  
  “主辅分离”悄然上马
  
  “网运分离”方案被否定之后,在以刘志军为部长的新一届领导班子任下,铁道部于2003年初又向国务院提交了一份新的铁路总体改革方案,被业内称为“网运合一、区域竞争”。
  这一方案主要参考了美国与加拿大的铁路运营和管理体制。其主要内容是,由铁道部相关部门组建国家铁路总公司,接受管理部门的授权,代表国家行使铁路经营职能。在此之下,组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域竞争。
  “网运合一、区域竞争”方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案,得到一些业内人士的赞同。但反对者认为,这种方案尽管可以在短期内解决政资分开和政企分开的问题,却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的原则,还是没有解决市场垄断的问题。
  方案上报后,迟迟未获回音,2003年中,一位知情人士向《财经》透露,这一方案最终未获国务院批准。其时,发改委交通运输司连续组织专家和各界人士会商铁路改革大计。业内普遍认为,从这时起,铁路改革方案的主导权已从铁道部转移至发改委。
  与此同时,网运合一方案被搁置起来后,铁路改革的主题在铁道部内部已悄然变成了“主辅分离”。铁路原来一直是一个小社会,从学校、公安、医院,甚至到火葬场应有尽有。2002年底铁道部颁布了一个内部岗位标准,对于铁路主业应设多少岗位,每个岗位应设多少人员做出了详细的规定。在铁路内部,这被称为“贯标”――意即贯彻标准。在“贯标”动作中,一部分在铁路主业中富余的人员被分流到辅业。2003年下半年,主辅业分离的改革全面展开。
  截至2003年,在中国铁路系统240万员工中,非运输人员有100多万人,占了近40%的比例。从2003年下半年以来,铁道部将中铁物资总公司与铁通通信公司移交国资委;铁道部部属4个勘察设计院、铁路局所属38家设计施工企业移交国资委下属的工程总公司和建筑总公司;铁路部门下属的319所中小学、50所幼儿园、52所医院全部纳入社会服务体系,其他的多种经营企业也正在进行剥离改制。据铁道部估算,全部主辅业分离的工作预计在明年年初之前完成。
  在剥离了与运营无关的辅业业务之后,铁道部要面对的,只剩下核心的运营业务――主业的改革何去何从,成为了业内争论的焦点。
  没有完美答案
  主辅业分离由于对体制震动小,被专家称为小打小闹,但这项改革却进一步加剧了铁道部面临的资金困境。原来拥有340万职工的中国铁路,目前职工人数减少到248.5万人,除五大公司和11所高校脱离铁路,铁路运输业减员37.4万人。
  在减员的背后,铁道部付出了沉重的代价。例如,目前绝大部分已经脱钩了的中小学,需要铁道部支付三年的教育经费之后,才能正式交给地方政府,详细数额不得而知。
  改革中出现的反复也增大了经济开支。从1999年建立客运公司,到2003年撤销,四年间一立一废,中间费用不可小觑。
  因缺钱而亟需改革,改革急需用钱,筹资又必须以改革为前提,这成了铁路改革中的一个怪圈。所有的问题都等待着一个结果――发改委最终的决策方案何时能出台?
  据悉,对于这个迟迟未决的方案,业内外专家和设计者已达成了基本的共识,必须实现政企分开,建立铁路现代企业制度。但是在既定大方向下,具体实施方法却难见新意。汪鸣便认为在六年间铁路改革已经进行了非常充分的研究讨论,“基本上所有能想到的方案都出现过了”。
  由是,业内分析认为,最终的方案很可能还是会从现有方案中选择,也可能是一个妥协的结果,即由“网运合一、区域竞争”与“网运分离”两种方案协调的产物。
  虽然网运分离在试点过程中出现很多问题,但参与方案制订的一位专家认为,这些问题出现的主要原因在于铁道部的体制没有动,在政企没有分开的情况下做客运分开结算的试点,自然会变成部门与部门之间的扯皮。因此无论下一步改革方案如何确定,第一步都是厘清管理和经营职能,把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。至于重组方案,则既可以按照行业划分,也可以按照地域划分,具体情况由各个部门协调。
  对于划分和协调的具体方式和标准,发改委进行了多次修正,汪鸣所在的研究所便拿出了六七种方案,而之间的协调和修改更高达80多次。但是最终会按照什么标准操作仍未知其详。
  安全仍是最大的顾虑。“改革的一个焦点的问题是,铁路的改革过程当中或者改革之后会不会影响到正常运营。”国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣说,“但是从现在来看,所有拿出来的方案都存在着不确定因素。”
  经过数年反复,业内人士对于是否真能拿出一个周全的改革方案表示怀疑。“现在担心的就是影响运力,但是现在运力发挥到极至都不够,怎么改也不可能一下子就够了。”汪鸣说,“如果等着一个完美的方案,再照着去做,这个可能性非常渺茫。”
  铁道部一位官员也认为,改革远不像想像得那么简单,铁路作为环状企业,牵一发而动全身,必须慎之又慎。不仅方案很重要,要保证方案的成功推行,还必须有一系列配套的辅助机制。这其中包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、铁路内部收入和清算制度的改革等等。铁路大重组方案的制定仅仅是万里长征第一步,后面的路任重而道远。

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