【关于土地出让与地方财政效应的反思】包含土地出让吗财政收入

发布时间:2019-05-20 01:41:06 来源: 法律咨询 点击:

  内容摘要:在中国要近距离观察中国实质上经济发展情况,莫过于对中国内地的地方经济进行剖析,在此基础上,宏观构建中国经济的整体面貌,也许更能够准确将这样的经济情况展现出来。也许有很多不同的因素,共同塑造了中国地方经济的发展现状,在看到成就的同时,我们也看到了在发展中存在的一些问题所在。尤其是地方经济发展过程中,毫不鲜见的强拆运动,伴随着各地屡屡发生的血色拆迁事件,把地方经济的发展,涂抹成一种带有对抗性质的发展,那么,拆迁征地和地方经济的发展究竟存在怎样的历史渊源和联系,本文就其中几个问题进行探讨。
  关键词:征地 土地 强拆 地方经济 规划 长远预测
  地方经济与地方财政的变迁
  需要说明的问题是,笔者在本文中,有意将“强拆”这一动态词汇,作为我们目前社会焦点聚焦在“政府土地开发征用与公众土地利益争取”之间的矛盾上。政府对土地的利用是有法律依据的,但是在我国经济制度下,政府对土地资源的开发,却没有具体的部门法限制,因此,在实际中的程序和操作上存在诸多纰漏。如果我们把审视的目光局限于经济学,用历史的思维来审视这一问题,或许可以避免经济之外的因素的干扰。地方经济建设发展,表现在经济领域就是围绕以税收为核心的经济利益划分,而其深层次实质的内在问题则表现为地方财政权利和中央权力的划分。上一世纪近百年的实践中,无论是新中国成立之前还是之后,我国的中央和地方的经济财政划分都是在统一的基础上进行划分,所不同的是,关于财政权力的划分,表现的形式或者地方财政权力大或者中央权力大一点而已。总体来说,这样的地方财政和中央财政的划分,是与我国的政治权力分配划分有着一致性的。
  (一)第一时期的地方经济与强拆
  从新中国成立起,大致上伴随这一主线,我国的财政权力划分经历了三次不同的规划。第一时期是1958年我国的财政制度初步建设完成之后到文革前期,这一时期的全国财政划分为三个等级—中央、省和县三级财政系统,实行所谓的“统一领导,划分收支,分级管理”的办法,形成了高度集中的统收统支模式。在1953年到1958年结束的第一个经济发展五年计划之中,有关数据显示中央的财政收入支配权,达到了百分之八十。地方经济的发展,这一时期全力支持中央所实行的“集中发展工业”规划。地方经济的发展在某种程度上就丧失了自主性。经历过近一个世纪的战火摧残,中国的经济被带进了一个很危险的边缘,用“千疮百孔”来形容建国初期的经济一点不为过分。
  而在这一时期,对农民土地的征收,以及发生在这一时期的强拆问题,并不是不存在。根据《黑龙江经济发展纪要》中记载的例子来看,当时建设东北重工业基地,也发生了一些政府征用土地进行强拆的事件。在政府建设伊春某处工业基地时,政府征收当地4066亩土地,而这土地之上,涉及到一些住户利益,因此,发生了一些强拆事件。而类似的事情,在当时的中国并不是绝无仅有的。笔者翻阅建国初期的工业基地建设布局,发展中西部同样也存在第二线和三线的工业建设基地。处于国防的需要,政府在紧接着的第二第三个五年计划之中,完成了大量的工业基地建设,而这些建设不可能没有涉及到大规模的土地征收。当时的土地征收,一方面是在共同建设新中国的热情之下完成,出于对国家民族安全的考虑,地方政府和民众主动做出了巨大的牺牲,因此,强拆或者征地事件,在全国范围之内并不是一种消极影响巨大的因素。
  (二)第二时期的地方经济与强拆
  随着中国社会建设的发展,中国的经济并没有呈现出持续健康发展的模式,而是进入了文革时期。在这个划分不是很严格的时期之中,国家对经济建设核心的认识产生了严重的偏离,这种偏离是致命的,给我国的经济发展带来了巨大的损失。重工业的发展尽管没有完全遇阻,特别是在局部地区还是达成了一些显著地成果,但是在整体上的经济发展,进入到一种寒冬时期。
  地方经济相比与前一时期的中央高度集中体制,产生了自我发展的认同。随后的经济建设,中央领导人放权地方,希望地方能够自主将经济的发展结合自身的优势特色,达成一个优势的经济状态。因此,此时的地方经济发展有了更大的自主权,这种自主权为地方经济的发展提供了对物质追求的动力,在稍后的一段时间里,地方纷纷结合自身的情况,大力发展地方经济,为地方经济建设创造了一段黄金时期。因为这一时期的中央经济权力对于地方经济权力的限制,相对减小了很多(事实上,在文革时期,中央对地方财政的把控力量是被动消弱),地方有各种方式满足地方经济的发展。这一时期的用地强拆并不突出。
  (三)第三时期的地方经济与强拆
  重点在于第三时期。进入改革开放之后,尤其是二十世纪八十年代,经过中央和地方在全国范围内的拨乱反正,在思想上、经济上重新寻求发展的正途,中央将财政权力上调至中央。地方经济权力,在政策的限制下逐渐形成现在这种地方财政和中央财政两条线分离的明显格局。从1980年开始,“中央实行划分收支、分级包干的‘分灶吃饭’的财税体制”。据有关资料显示,从1980年实行这一政策开始,我国国家财政中关于非建设支出的比重不断下降(从1980年初的17.35%到1981年的8.5%)。
  地方经济发展开始重新受到来自中央的巨大压力。地方政府要对自身的政绩考核上交一份值得肯定的答卷,因此急需在经济发展上打造属于自己“执政业绩”亮点,但缺少政策和环境的经济发展全局规划,造成举步维艰。根据凯恩斯的观点,当政府在发展过程中,受到来自非市场因素阻力的时候,很容易想到所管辖内的土地资源开发,以满足政府对经济发展的渴求。这一点在西方经济发展中已经被历史证明。在中国,地方政府也不可避免的运用智慧,将目光锁定在土地的征收和强拆,牺牲群众利益。从而服务地方财政的收入建设大局。
  地方政府为满足夹缝中求生存的需要,开始被迫使用一些在法律上打擦边球的手段。以与征地有着莫大关系的农村为例:农村在农村税费改革前,乡镇以“三乱”闻名;税费改革后,乡镇财政则出现了巨大缺口。安徽省的小岗村是“中国改革第一村”,首先实行“大包干”,当时流行的三句话是:“缴足国家的,留够集体的,余下都是自己的”。但由于“三乱”,后来便没法“缴足”和“留够”。从这一点来看,地方政府将经济增长的目光锁定在土地上,只是形势所迫而已。   1.地方经济长远发展的农业基础丧失。在土地的征收和开发之中,大量的失地农民不得不涌进城市,成为新中国第一代农民工。这些失地农民,表面上从事第三产业投入到城市建设之中,取得的经济收益远远大于在农村务农的收益,实际上,扣除其生活成本和长远的生活消耗,这些农民工在城市的生活前景并不乐观,而另一个重要的方面是,我国广大农村从业劳动人口丧失,导致大片的土地荒芜,地方政府似乎藉此找到了加速开发地方土地资源的理由和证据,对土地资源的开发成了一种难以抑制的需求。
  2.强拆加速了地方经济的“建设”。1998年后,尤其是2003年后,地方经济的发展,伴随着强拆的出现体现出政府在发展地方经济中对“再分配”的执行高效。地方经济建设在快速发展同时,暴露出这种建设是有悖于社会主义发展目标的,尤其是在社会主义政治建设方面,地方经济伴随着强拆,凸显了腐败的问题。可以理解的是,在目前,基层政府掌握的土地(开发)价值应该在30万亿到40万亿之间。如此大的经济开发空间,在缺乏有效的监督之下,强拆无论从形式还是目的上,都存在一些令人质疑的地方。也许,这正是在强拆中,地方经济不断发展,而地方官员往往积极寻找寻租空间的原因所在。
  强拆对地方经济发展的影响
  (一)强拆严重减损土地利用的社会效果
  事实上,笔者有意模糊强拆和土地征用之间的关系。出于一种对这种土地开发利用形式的认识,笔者将“强拆”作为一种标记,来定性我国地方经济的发展特色。强拆作为目前社会矛盾集中的重要“领地”之一,成了政府与民众之间利益分配矛盾的集中点。
  按照宪法思路,土地资源归国家掌控,由国家来对土地资源的利用进行整体的规划和分配。具体到实际操作层面,地方政府充分享有对地方土地的利用权力,而且这种权力的制约和监督,在我国目前的法制体系中明显缺乏一种必要制约,以至于这种土地开发的社会效果,没有达到经济发展与社会满足的一致性。尽管从经济学角度来看,伴随着强拆的土地再次利用,从整体上经过市场运作在每一个参与者之间,都有经济发展这块“蛋糕”的再分配,但是,由于经济发展所欲达到的社会效果,并不是以物质的单纯增加为衡量标准,而是以社会的正义公平的社会衡量准则,那么,这种强拆之后的经济建设,并没有实现社会经济学所要达到的政治目的。从这一点来看,强拆之下的土地利用,严重损害地方经济长远发展,不仅包括实体经济的发展,同样包括地方经济发展环境和秩序的和谐稳定,这一点是超出经济范围,但是在经济发展之中又不可不考虑的。
  (二)地方经济必须摆脱以土地为依赖资源的模式
  中国经济的发展,经历过“人口红利时代”,现在几乎同步又进入了一个“土地分红时代”。土地是一种有限的经济利用资源,而政府的经济发展任务却是发展的。地方政府太过容易的从地方所掌控的土地资源中分取地方经济发展红利,这并不是一个好现象。一方面地方政府很容易由此放弃通过长远而高效的技术研发,作为产业发展的核心动力;另一方面,地方经济的泡沫化发展,逐渐损耗国家整体经济发展的实力,最终不利于国家在国际市场上的经济竞争实力。因此,政府必须理智的从土地红利中清醒过来,认识到过度依赖土地开发利用,其后果最终使发展陷入僵局。
  中国地方经济发展必须摆脱强拆束缚
  笔者认为,中国的经济发展出现一种复杂化的趋势,单纯的市场经济原理无法解释现在我国经济发展,尤其是地方经济发展问题。影响地方经济发展的因素有很多,比如文化教育、科技、市场吸引力等,但是,对于地方政府而言,发展经济的主要思路是建立在“强拆”之上的,中国的地方政府将通过土地征用,提高地方财政收入,进而完成地方经济建设作为主要地方经济模式,笔者认为这也是中国经济发展模式的一种缩影。政府通过对公共资源的“强拆”,而后进行建设,就是经济学原理中所谓的经济开发潜质,而笔者想问这样的开发,在实证主义经济中,有什么样的发展成果呢?答案是否定的。
  地方经济的发展,必须要摆脱这种依靠土地资源开发,甚至是强制拆迁开发的模式。中国所经历的历史实践证明,将土地作为最后的开发资源,势必会引起公权力所有者—国家和民众之间的紧张关系。土地关系是从古代到今天一直困扰着执政者的一个重大问题,而这个问题的解决,有赖于地方政府对待政绩建设的态度,也有赖于国家对政治生活制度的建设。地方经济要发展,势必要以地方财政为前提基础。地方经济的好坏,一个重要的衡量标准就是公共基础设施的建设,而这些都需要地方经济的财政力量支持,如果政府的财政制度没有及时进行改革,那么,地方经济依靠“强拆”进行发展的现状,就不会彻底得到解决。
  参考文献:
  1.谢颖.从财政体制和土地出让制度看圈地热[J].中国土地,2006(11)
  2.周业安.县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策[J].管理世界,2000(5)
  3.胡书东.经济发展中的中央与地方关系中国财政制度变迁研究[M].上海三联书店,2001
  4.顾乃华,王小霞,陈雄辉.我国土地财政的区域差异与成因—基于省际面板数据的实证研究[J].产经评论,2011(2)
  5.靳东升主编.依法治税中央与地方税权关系研究[M].经济科学出版社,2005
  6.辛向阳.百年博弈 中国中央与地方关系100年[M].山东人民出版社,2000
  7.陶然,袁飞,曹广忠.区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999~2003年中国地级城市面板数据的分析[J].世界经济,2007(10)
  8.高东胜.我国房地产价格调控中的两难困境及化解路径[J].经济问题探索,2011(9)
  9.张颖举.农民集中居住的利益冲突与协调机制构建[J].理论导刊,2011(1)

相关热词搜索:地方财政 反思 效应 土地出让

版权所有 律师资料网 www.rhlawyer.com