以差异化监管推动市场发展 差异化考核对G市发展的推动作用

发布时间:2019-02-17 01:24:53 来源: 法律咨询 点击:

  “不让好人吃亏是一种境界,让好人得点儿便利更是一种境界。在监管制度设计中,让好人得到点实际的利益,我想这个引导方向应该是没有问题的。” 2011年岁末,中国证监会副主席庄心一在北京接受了《财经国家周刊》记者的专访。谈及十多年的证券监管经历,他颇有感慨地说起了自己的一些工作体会。
  自1995年担任深圳证券交易所总经理,至今的16年间,除却1998至2002年担任深圳市副市长,其余的12年,庄心一从事的一直都是证券监管工作。接近证监会的人士称,庄心一爽朗健谈、踏实严谨,却行事低调。作为证监会分管上市公司和券商监管工作的副主席,他所主管的工作有条不紊,但他的名字却很少见诸媒体。
  2004年前后的中国股市风雨飘摇,证券行业资金缺口巨大,挪用客户资产、坐庄等违规问题普遍,全行业几近崩盘。证监会及时启动证券公司综合治理,对行业“刮骨疗伤”。艰难的三年“券商综合治理”,以及紧随其后的行业“分类监管”,不仅没有再让一家券商出现过财务危机或重大违法违规,还推动了一批券商以不同方式做大做优做强。
  “在危机中要给希望,在发展中要做到风险可测、可控、可承受。”庄心一说。“市场向前进,监管往后退”,是他的一个核心思路。在他看来,监管边界设定的原则,是伴随着市场发育发展,凡是市场主体能够自主负责的,市场开始显效的地方,行政监管就要相应收缩、适时淡出。
  
  并购重组审核“分道制”蓄势
  《财经国家周刊》:2010年7月,您在“全国企业兼并重组工作经验交流会”上首次提到了针对并购重组审核工作的“分道审核制度”。请问这种审核“分道制”的内涵和具体做法是什么?对并购重组工作有什么意义?
  庄心一:“分道制”是对上市公司的并购重组申请分不同通道进行审核,简单说,就是对并购重组申请按设定的公开标准自动分类,区别对待,有条件地简化审核程序,减少审批事项。
  我们设想的分类标准针对的主体,将分别是上市公司的诚信状况、中介机构的资质和水平、产业政策以及交易类型。一旦出现并购重组法定审核事项,即可根据上市公司的日常监管记录、行业自律组织对财务顾问的专业评价结果以及国家公布的产业政策等客观可辨的既有元素,综合生成分类结果,同时把项目的审核分为豁免、快速、常规和审慎四类,自动“对号入座”,区别对待。
  举个例子,在“分道制”实行之后,对豁免类项目,也就是“好公司”与“好中介”做的“好项目”,它的一些审核事项将被豁免掉,不用审了。豁免不掉的,就走绿色通道,证监会方面不再预审,直接提交并购重组审核委员会审核。对那些“差”的公司、中介或项目,审核时就审慎对待。
  说到意义,我想最直接的就是要简化审批、提高效率;第二个,说直白一点,就是要奖优限劣,鼓励“好公司找好中介,一起做好项目”。我们相信,这种制度的示范效应将有利于激励更多的上市企业更加诚信、公开、透明,也能鼓励中介机构更加尽职,提升业务水平,把好项目质量关。
  这首先要求监管部门日常监管工作做到公平准确,监管档案与诚信记录也要跟得上。因为,一旦这些内容直接影响上市公司的重组效率,大家就更要较真了,你得经得起检验。其次,大量的监管信息中哪些是最能反映上市公司规范性与诚信度的,影响程度有多大,如何搜寻集成归类,都需妥善解决。与以往一样,这项制度设计过程实际也是调查研究、集思广益的过程,用我的话说,叫“充分搜集相关元素,寻求最大公约数”,叫“沙盘推演、模拟攻击、极端情况假设”,要通过反复分析论证,使出台的规则尽可能达到“想得透、说得清、站得住、行得通、可持续、少后患”。以往的经验教训告诉我们,这样做,局限性会克服一些,失误或折腾会少一些。
  两年多的方案论证和前期准备工作还丰富了我们自己对“分道制”作用的认识,它的准备和实施必然要带动财务顾问资格管理、持续督导制度的落实,带动证监会提高日常监管质量。“分道制”将随着与其相关的配套项目、基础工作逐项出台实施或准备到位而启动并逐步推开。考虑到相关各方情况的差异,此项制度也可能先从具备条件的地方做起,进度服从质量,实践中不断完善,逐步扩大。
  《财经国家周刊》:这种制度设想是怎么产生的?感觉这个制度和券商“分类监管”制度异曲同工,都是划定标准,用差异化政策对待。
  庄心一:“分道制”的思路框架其实是2009年4月在上海与一批证券公司专题研究后就基本形成了,初衷是想在现行并购重组审核制度下找一个突破口,解决困扰大家已久的审核效率不高和部分重组项目质量不高、诚信不足的情况交织并存的难题。同时还想在贯彻国家政策、服务实体经济方面作些新的探索。
  大家赞成搞“分道制”,确实与券商“分类监管”的经验有关。2004年证券行业风险爆发,证券公司的信用几近丧失,坊间甚至还有“防火防盗防券商”的说法。行业内部也很悲观。怎么办?!病要治,日子也得过,资本市场的运行又离不开证券公司,再说一百多家券商病情也不一样,有轻有重,还有基本健康的。当时证监会就委托证券业协会搞了一套公开标准,实施“创新类券商”、“规范类券商”的专业评价,由此将一批相对好的、比较好的筛选出来,实施相对宽松的监管,并使其恢复了应有的市场信誉,在全行业清理整顿期间获得了经营优势。这套东西一推开,业内真当回事,主动整改、努力达标的积极性上来了,我们也腾出手来去抓那些风险大的券商,在当时确实管了用。综合治理后期,在此基础上建立并实施了全行业的分类监管制度。目前看效用是明显的。
  但是,上市公司和证券公司毕竟不同,比如像证券公司那样每年用监管标准定个“A、B、C、D”,这恐怕对上市公司就未必适宜,很可能会影响各公司股票的交易价格,所带来的副作用非同小可!
  《财经国家周刊》:您刚谈到“分道制”的制度设计已经快三年了,但到目前都还在研究之中 。我们想了解一下,在这个制度设计过程中主要的困难有哪些?
  庄心一:其实对券商“分类监管”的思路,早在2000年业界就有人提过。2002年我到证券业协会工作后,就此与业内人士、监管部门有过深入探讨,达成了基本共识。但你们看到真正实施已是2007年了。
  而这个并购重组审核“分道制”涉及面更广泛,复杂性更多一些,其中国家产业政策相对好办些,有公布的产业目录和行业振兴计划,但限制类产业通过兼并重组实施整合,提高行业集中度也是受鼓励的,必须考虑到,不能疏忽。
  中介机构的资质水平怎么评价,谁来评价;如何观察并购重组项目的质量,又如何将项目质量与中介机构的执业水准、履职尽责状况联系起来;如何将中介机构的合规守信情况引入到评价标准中,等等,要做到真实客观、合理公正,既让大家对结果认同服气,又减少行政色彩防止变相审批,是需要花点功夫的。
  上市公司的分类是当其涉及并购重组审批事项时根据以往监管记录即时形成。前面说了,这对监管工作的质量和效率提出了较高要求,还要求相应建立一套依托日常监管的信息分类集成,自动生成不同结果的完整体系,包括交易所的、辖区监管局的、稽查部门的,都得覆盖到,还要考虑这个集合点设在哪个环节最合适。这方面工作量挺大的。
  中国有句老话,叫做“预则立,不预则废”,任何制度设计都应论证充分,准备周密,将可能发生的问题想在前面,有备而动总比仓促上阵要有利。
  
  “负向清单”鼓励券商创新
  《财经国家周刊》:从2002年进入证券业协会主持工作,从三年综合治理到转入常规监管,近10年的经历一定让您对这个行业有很深的理解。但我们也从业内听到一些反映,认为目前仍需进一步放松管制,您是怎么看的?
  庄心一:从我个人经历看确实与证券行业有缘分。上世纪90年代我曾在信托公司工作,当时信托业从事的主要业务之一就是证券业务,后来又去交易所工作,与证券业的工作关系更加紧密。长期以来,业界的想法意见,我一直愿意倾听,能够听到,也能够听懂。内心深处始终为这个行业的发展和进步而欣慰,为它的困难与不足而不安。
  说到管制问题,首先要厘清管制与监管的关系。我个人认为,区别在于管制针对的主要是空间问题,监管针对的主要是行为问题。由此推理,需要在各个阶段都给行业自我管理、自主发展提供相对足够的空间,同时又对市场约束、自律管理失效的区域,特别是引发外部性风险、社会性矛盾的环节,从行为约束入手,实施有效的外部监管。形象点说,要给行业提供面积宽敞的“毛坯房”,至于内部格局、设计装修和日常卫生就不用代劳了,由他自己定,自己办。但“承重结构”你不能破坏,“水电系统”不能打断,半夜三更不能“卡拉OK”,脏物异味不能弄到楼道,对这些行为就要有外部约束。
  这个问题,监管部门也是在实践中逐步认识,逐步去解决的。记得在综合治理后期,一批新的监管规则陆续制定或修订,期间我们在讨论如何促进证券公司实现“差异化”发展这个问题时,开始意识到“同质化”监管问题不解决,“同质化”经营状况就很难改变!从那时起明确了监管要“设底线、留空间”的思路,有意识地给证券公司留出自我管理、自主经营、探索创新的制度空间,不再强求一致,并下决心主动推进阳光审核,简化审批程序,取消或下放审批事项等改革措施。当然,这个底线、空间也是随着行业、市场的变化而变的,最近我们将此调整为“定准底线,放大空间”,就是根据行业实际,监管与此动态互动的结果。我认为,这是今后我们在证券公司监管活动中应长期坚持的做法。
  《财经国家周刊》:您刚才谈到给行业留够探索创新的空间,那么在鼓励券商创新方面,证监会的监管思路是什么?
  庄心一:自主创新是国家战略,证券公司创新是资本市场改革发展的重要力量,是保持行业生机活力的不竭动力。创新是一项系统工程,需要方方面面共同作用,就证监会工作而言,首先是要牢牢树立市场化创新意识,除了要在全局性基础制度改革创新中充分听取、吸收市场意见,发挥市场主体的重要作用外,还必须要尊重各类市场主体的创新权利,鼓励支持和保护各类自主创新活动;其次是要引导行业在创新中把握好风险控制这道闸,提高创新的成功率和可持续性,涉及系统性、区域性风险的,监管部门要主动作为,考虑在先,防范为本,提供适当可行的解决办法;再次要做些协调组织,对市场创新中单个主体推不动、做不了而又绕不开的障碍和困难,要有针对性地给予帮助支持。
  针对证券公司的创新,证监会在这些年的实践中作了一些探索。2004年发布了“关于推进证券业创新活动有关问题的通知”,明确提出:只要市场有需求,公司有能力,法律不禁止,在风险可测、可控、可承受的范围内,证券公司都可以研究提出有操作性的创新方案,经行业协会组织业内外专家论证认同后均可进行试点。这是我国证券业内第一次将“负向清单”理念引入有效力的监管规则中。此后,券商集合理财、资产证券化产品、直投业务、现金管理产品、约定购回式交易、境外证券业务都是顺着这条道走过来的。所以这些年来,证监会相对主动了,对业界创新呼吁,我们有了积极回应机制。对于有创新业绩的公司,还在年度分类评价中得到加分鼓励。由此也引导全行业将创新意愿与自身实际工作结合起来,既务虚提建议,也务实“做作业”。
  从综合治理前后的变化看,大家认为我国证券业发展显著,进步喜人。近些年,大家时常感叹,过去股市一低迷,券商就惶惶不安,危机重重,每轮都得倒一批,2007年以后全行业稳健意识、风控能力不断增强,规范状况和财务基础持续改善,这类担忧总算不再伴随这个行业了。这是事实。
  但是从中介机构服务功能看,大家认为我国证券业不适应资本市场改革发展的需要,不适应实体经济、各类客户的多样化、精细化服务需求。目前,这个行业的进取性、创造力总体较弱,激情活力总体不足。这也是事实。
  当下,行业改革创新发展又处在一个重要历史阶段。作为监管部门绝不能满足于以往,更不能停留在今天。我们要认真反思剖析监管工作的不适应、不适当、不适合之处,从自身进一步转变观念,改进工作做起,在新形势下为行业抓住机遇、发奋进取、科学发展做得更多点,更实点,更准点,更好点。
  具体讲几点,鼓励行业创新要体现在包容探索失误上;体现在以积极开放的心态热情对待行业各类新点子、新想法,包括各种埋怨牢骚上;体现在引导鼓励业界将想法深化、细化,转化成有可操作性的办法上;体现在实事求是地把握促进创新与控制风险间的均衡关系,务实合理地设定风险管理的适当尺度上。这些是监管部门要做的“作业”。
  目前,我们要求券商在推出涉及客户的创新产品或服务前,必须让证监会知道并纳入风险管理体系内。对此,部分业内人士有些不同看法。我与他们探讨中说过,暂且摁下国际国内经验教训和众多案例不提,仅就你的创新能不能让我们听明白这一点,这样做也是有道理的。因为任何新产品都必须得让客户知道是怎么回事,假定监管部门听不懂,恐怕绝大多数投资人理解起来也有不少困难。
  《财经国家周刊》:您前面提到券商创新试点先行,并购重组审核“分道制”也可能先从具备条件的地方做起。我们发现除了分类监管、扶优限劣之外,您还喜欢用“试点”。这方面的心得能否跟我们分享一下?
  庄心一:其实这是一个常理。对新事物大家认知有限,经验尚无,且认识也不一定统一,先试点,探探路,搞成了,总结几条有针对性的办法,心中有数了再放开。遇到问题了,试点中纠错解决,给后面提供点“疫苗”,即使搞砸了,损失也控制在小范围内,不致于惊天动地,难以收拾。我国改革开放的初期就是这样走过来的,这是一条重要经验。
  也有不少教训。当年搞国债期货,短短几年内热火朝天,结果1995年一个“327”事件(“327”是一个国债产品),投资人损失重大且不说,市场也给毁了,至今还没能恢复。还有早先的券商委托理财业务,在缺乏经验的情况下,大家都搞起来了,结果是“全军覆没”,不但客户损失惨重,还成了2004年证券公司危机爆发的一个主要风险源。
  “齐步走”本身也是个问题,好比有一群人,体质不同,老少不一,兴趣各异,怎么能“一二一,齐步走”呢?再则,“齐步走”不又走到同质化经营上了吗?所以,我一直认为应该分步走。试点先行,逐步扩大,实践中总结经验,形成制度,然后再转为常规业务。这个办法,我看行!
  
  庄心一简历
  1955年4月出生,汉族,上海人,经济学博士。
  现任中国证券监督管理委员会副主席、党委委员。
  1992年1月任建设银行信贷部副主任;1992年10月任国务院证券委员会办公室副主任;1993年8月任建设银行信托投资公司副总经理;1995年10月任深圳证券交易所总经理、党委书记;1997年10月任国务院证券委员会办公室巡视员兼中国证券监督管理委员会培训中心主任;1998年10月任深圳市副市长;2002年7月任中国证券业协会会长、党委书记;2003年11月任中国证券监督管理委员会主席助理、党委委员;2005年2月任中国证券监督管理委员会副主席、党委委员。

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