完善基层央行预算管理模式的对策建议|全面预算管理的意义

发布时间:2018-12-26 01:35:45 来源: 法律咨询 点击:

  课题组组长:覃道爱   课题组成员:金武,谭亚勇,朱振聪      摘 要:中央银行预算管理办法主要经历了两个发展阶段:一是1994年至2001年实行的传统预算模式;二是2002年至2005年实行的全账户预算管理模式。2006年实施部门预算改革后,现行的预算管理模式受到较大的影响。本文从央行独立预算管理制度的概念出发,总结基层央行实施部门预算管理模式存在的主要问题,提出完善基层央行部门预算管理模式的若干建议。
  关键词:中央银行;预算管理;部门预算
  中图分类号:F832.31 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2008)08-0080-04
  
  中国人民银行在1994年以前执行企业财务制度。根据国务院《关于金融体制改革的决定》,从1994年起取消中国人民银行利润留成制度和缴税制度,中国人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。1995年3月18日,第八届全国人民代表大会第三次全体会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》,人民银行独立的财务预算管理体制才以法律的形式固定下来。[1]人民银行执行的是一种独立的财务预算制度,它不同于国家财政预算又与事业单位的预算存在较大差别,在有些方面(如资产、负债管理等)又与金融企业的管理是一致的。从定义上看,独立的财务预算管理制度是指预算管理上以总行年度财务收支差额纳入中央财政预算,不归入地方财政预算。分支机构的财务预算由总行按“收支两条线”的原则办理,各项费用支出以核定指标的方式加以控制,不核拨资金。因此,人民银行的独立预算特点,决定了其实行的部门预算与其它部委有明显区别。其特殊性在于:一是预算编制范围较窄,仅包括各项费用支出,不包括业务性收支。收入不上缴,业务性支出据实列支。二是财政部对人民银行的费用管理仍实行指标控制,不实行拨款制。
  
  一、中央银行预算管理模式的变迁
  
  中国人民银行自1994年实行独立的财务预算管理制度以来,预算管理改革涉及到预算编制、预算执行、预算监督等方面,但其关键是预算管理模式的改革,主要经历了以下几个阶段。
  (一)传统预算管理模式(1994-2001)
  传统预算分配一直采用“基数法”,即在分配各部门的支出指标时,按照基数加增长的原则,在基期年(即上一年)的支出基数上简单地加上一个增长比例。基数加增长模式体现了折衷主义,模糊了得利者和失利者。预算基数的形成和预算增量的决定都主要依赖于政治上的讨价还价。由于基数的不合理,造成部门之间、支出项目之间苦乐不均。比如同是辖内有关的各级行,有些支行某方面的经费项目入不敷出,而有的经费却有结余,极容易形成科目、账户之间的相互挤占、混用情况的发生。在这种投入预算理念下,大家都有得有失,固化了增长方式,预算规模逐年放大,预算资金的自由支配程度逐年增加。所以,预算决策的理性程度就比较低,财政支出的持续增长也就不可避免。
  基数法预算在稳定财政资金供给的同时,存在着以下问题:一是预算支出失去控制,造成支出膨胀。二是由于侧重于预算资金的投入、分配、使用等过程,因而对预算资金的使用结果较为忽视。三是部分项目或金额是事先无法估测的,往往会发生先支出后上报的现象。
  (二)全账户预算管理模式(2002-2005)
  2002年,人民银行开始实行全账户预算管理,其主要目的是为了严格预算管理,防止各项费用相互串用等。所谓全账户预算管理,即上级给下级核批费用预算时,对每个科目下的每个账户都核定具体指标,各账户之间不准相互串用。在全账户预算管理模式下,部门的责任仅仅就是让每一笔资金用到预算规定的用途上去,至于这笔钱是否用得有效,则不是部门的责任。这种模式主要是能有效地控制预算资金的支出。
  全账户预算管理模式对规范财务收支行为、控制费用开支、增强预算的约束力,能够起到积极的促进作用。但在实际操作中却难以执行,主要因为:一是完整的经费支出定额标准体系尚未建立,如人员经费和公用经费支出定额标准有待进一步完善。二是年终下达全额预算指标的不合理性造成年底调账甚至变通入账而滋生的违规问题出现。
  (三)部门预算管理模式(2006年至今)
  人民银行作为国务院的行政部门之一,也随着我国预算制度的改革进行了相应改革。但由于中央银行与其他部委在职责、财务体制和业务收支等方面相比存在较大的特殊性,因此,2006年以前人民银行没有实行部门预算。2005年9月,人民银行根据财政部的要求按照部门预算要求编报2006年度预算,即从2006年起实行部门预算管理模式。
  为了使预算编制规范、科学、公平、有效,人民银行在预算分配方法上进行了改革,采用“零基预算法”取代“基数预算法”作为财务分配依据。零基预算,是指不考虑过去的预算项目和收支水平,以零为基点编制的预算。零基预算的基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响,一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上,根据需要和可能来编制预算。在这种预算模式下,所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下做出的,预算决策包括所有的预算要求(无论是原有的还是新的预算要求),而不仅仅只是预算增量。[2]
  然而,零基预算却存在着根本性的缺陷。复杂的编制方法造成诸多的问题,比如要做到“事事有预算,处处有预算”实际上是非常困难的。即使编制出来了,也会造成“内行说不清,外行看不清”的局面。[3]
  
  二、基层央行预算管理中存在的主要问题
  
  (一)预算模式的改变并没有带来预算行为的真正变革
  由于制度建设的缺失,各级分支机构站在各自既得利益的角度,为其辖内机构争资金、争项目。这样,经各级分支机构审核后初步汇总编制的资金预算往往要高于当年可用财力,上级预算机构只好根据当年财力状况逐个与下级行谈判,由于存在着严重的信息不对称,有的地方上级预算机构只好采取老办法,即用“基数法”,根据各下级行上年分配资金额度的适当增长切块分配,以此方法来确保财政预算总额不突破。
  另一方面,各级分支机构在形成下一个预算年度的预算要求时,往往倾向于保护预算基数的完整性,主要通过在新增加的资金中增加和扩张份额来增大其预算基数。所以,尽管名义上央行的预算模式已改成零基预算,但预算过程中的基层央行预算参与者却不能彻底摆脱旧的预算编制观念,仍然用传统的预算模式来形成预算要求。
  (二)预算编制的积极性不够
  财务管理原则是“量入为出”,虽然按照零基预算的编制方法,对各类业务的实际资金可以在预算编制中充分体现,但是,最终的预算指标是以财政部审核确定后,总行会计财务司分配的财务指标为准,往往和反映实际工作需求的预算之间存在差距。因此,从支出部门的角度来看,在财政资源非常紧张的条件下,即使严格地按照零基预算编制了部门的预算,上级预算机构也不可能满足部门的大部分预算要求。最后的结果就是,上级预算机构不得不只下达一个预算控制数,支出部门必须在这个预算控制数之内重新编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算所做的预算要求失去了意义。所以,支出部门就没有积极性继续做零基预算,而所关心的只是上级预算管理部门下达的预算控制数。[4]
  (三)预算管理改革没有达到预期的效果
  随着部门预算管理改革的推进和对项目资金管理的严格,经批准的财务指标不仅在总量上不得有突破,而且在结构上人员经费不能挤占公用经费,项目经费的各明细会计科目都有明确的制度规定,严格禁止相互挪用,因此,财务费用在总量上和结构上都具有严格规定性。当前,日常财务管理中除了人员经费是按照人事部门的工资计划实行“定员定额”管理外,对公用经费的管理都是按照会计科目实行总量控制的,确保不超指标。由于受财力制约,各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状态,公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为,在公用经费不足的情况下,支出部门为了确保部门的正常运转,通常会采取这样一些策略:挪用部分项目经费来弥补公用经费的缺口等。因此,在“吃项目”的情况普遍存在的前提下,支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”。这样,预算实际上就不能真正做到对支出项目进行排序,也就不能达到预期的效果。
  另外,由于预算是自下而上地形成的,基层央行通常主要考虑自己单位的狭小利益,对项目优先顺序的排列常常是任意的和武断的,这样就很难确定预算目标,零基预算预期的效果就会被机构管理者的策略性行动所抵消。[5]
  (四)预算执行过程中约束力不强
  人民银行预算管理主要采取费用指标控制方式,费用指标一旦核定,预算资金的使用就处于各分支机构的掌控之中,只要在账面上各项费用指标反映正常,一般就能通过决算审核关。因此,人民银行各分支机构在预算年度内安排使用资金时,并没有过多地去关注某一项费用指标是否突破或超支,而是根据需要列支,年终再按费用指标统一调整到位。
  
  三、完善基层央行预算管理模式的对策建议
  
  上述问题并不都是预算程序本身固有的。人民银行预算管理的财务属性、控制型文化及业务职能上政企、政事不分,抑制了预算管理控制作用的发挥,而单单依赖现行的投入型预算管理模式将难以解决这些问题。从近几年财政部和人民银行总行对财务预算管理工作所进行的一系列改革措施可以看出,实行部门预算仍然是人民银行今后财务预算管理制度改革的方向。因此,在考虑人民银行财务预算具有独立性和预算性的特点,结合中央部门预算管理继续深化改革的要求,笔者认为,基层央行目前应继续完善部门预算管理模式,在条件成熟时可以按照“事业管理、企业运作”的模式来改革现行的预算管理办法,以改善其预算软约束的状况。
  (一)部门预算编制的总体设想
  1.基本支出预算编制。基本支出预算是指行政机构的经常性支出预算,包括人员经费预算和公用经费预算两部分。在基本支出实行定员定额管理的基础上,可用绩效预算来优化基本支出预算:一是人员经费根据年度制定不同定额标准,实行严格的定额控制,项目间不可调剂;二是公用经费实行“零基预算”,准确编制预算,支出不得突破,其中公用经费实行总量控制,项目间可适当调剂使用。
  2.项目支出预算编制。项目支出预算是指除部门经常性预算以外的,需要由财政拨款的各种建设性、事业性和专门项目的经费。它包括专项公用费用、事业性专项支出和建设性专项支出三类。
  在部门的项目支出预算中,客观上存在着“项目饥渴症”和项目申报上的随意及夸大。因此,建立科学的项目支出预算绩效评价机制,评价项目的绩效就显得非常必要。首先,对项目支出预算所分的三类支出继续细化,比如在事业性专项支出中,应当划分出经营性与公益性事业单位的界限。同时对各个具体项目进行合理排序,滚动管理。其次,将项目支出预算目标的设计、规划与编制融合为一体。按照效率规则,各部门对相关项目进行设计,通过计算每项实施计划的成本与效益,择优将项目列入预算,从而完成项目支出预算的编制。
  行政事业类支出建议实行“弹性预算”,即根据计划或预算,对不可预测的业务设立多种不同的业务量水平,分别计算其相应的预算额,以反映在不同业务量水平下所发生的费用,适时根据业务量的变化调整预算。
  (二)实施部门预算的建议
  1.构建团队预算模式,研究制定部门预算编制操作规程。一要建立多维的预算参与主体,构建团队预算管理模式。团队预算实现了基于流程的跨部门预算体系,预算由纵向结构变为横向结构,从上级对下级的控制转变为团队之间的协调,有利于预算的执行。二要确定预算编制流程和标准。按照“零基预算”管理要求,统一预算编制原则、程序、方法以及各个环节、各科目的操作流程,使预算编制工作更加科学、规范。
  2.改革预算科目,为转变基层央行的预算控制方式提供条件。2003年和2005年,中央银行对预算科目进行了两次调整,充分体现了部门预算改革要求、收支两条线原则和人民银行的业务特点。但我国中央银行现行的预算科目仍存在需要改进的问题,如支出仍按经费分类、涵盖范围偏窄,不能准确反映央行收支活动全貌;特殊职能的费用支出和一般行政费用支出划分不合理等问题。因此,应对科目体系按照部门预算管理的要求重新进行划分和调整,确立新的费用支出科目和账户分类,明细地反映各项支出的具体用途。在即将推广的财务综合管理信息系统有力支持下,将原来一个粗略反映央行支出性质的科目表,转变成一个可按支出具体用途独立反映全部央行支出活动的分类系统,并可对任何一项财务收支进行即时多维定位,清清楚楚地说明预算资金是怎么来的,最终用到了什么地方。
  3.赋予部门更大自主权,建立与预算管理相适应的各级预算管理内部控制制度。一是建立一套能反映预算管理内部控制本质特征的指标体系,借鉴COSO(Committee of Sponsoring Qrganizations)报告关于内部控制构成要素,利用层次分析法和综合模糊评价法对这些指标体系的结果进行定量分析,以提高内部控制的可比性和科学性;二是建立预算管理内部控制制度的信息披露制度,以有利于各级预算管理部门发现预算执行过程中的缺陷,切实改进预算管理。[6]
  
  参考文献:
  [1]林坚.对中央银行财务制度及其演变的思考[J].银行与经济,2001,(6).
  [2][4][5]马骏、叶娟丽.零基预算:理论和实践[J].中国人民大学学报,2004,(2).
  [3]张如.我国政府预算管理模式若干问题研究[J].工业技术经济,2005,(2).
  [6]牟蔚,聂萍.政府预算制度改革探研[J].财政研究,2007,(2).

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