社区参与的理论与模式探讨_社会参与理论

发布时间:2018-12-24 01:26:03 来源: 法律资料 点击:

  内容摘要 社区参与是发展经济学的新兴的理论。九寨沟自然保护区在社区参与管理中具有典型性,在实践中摸索了一套社区参与管理的模式:设立专门机构和利用杜区自由组织对居民进行管理、创速多渠道社区居民就业和参与管理、组建股份制旅游经营公司,建立公平的利益分配机制等,这些经验具有理论上的创新和实践上的突破。进一步完善社区管理,需要进一步解决“公平”问题、加强社区居民“实质性”参与、兼顾区域发展、建立就业培训机制。
  关键词 九寨沟自然保护区;可持续发展;社区参与;管理
  作者简介:任 啸,女,西南财经大学博士后流动站,副教授,成都610016
  90年代新的发展理论认为,成功的发展不应该以抽象的、总的经济增长为指标,应以人为中心,例如满足基本需求,改善社会不平等现象,提高人的生产力和创造能力,并促使社区自己能认定并达到发展目标的能力。“参与性”是一个非常广泛的概念,有代表性的有这样几种论述:“对社区发展来说……,参与性是包括社区参与决策过程,项目实施、分享发展项目的利益和受益者参与项目评估”;“参与性涉及到……加强资源控制的有效组织,并对那些不能满足这种要求的社会状况进行调整,需要调整的社会状况包括现存的部分群体和运动”。社区参与性是一个行动过程,通过这一过程,受益者或受益团体影响发展项目的方向和进程,包括增加与收入有关的福利、个人成长、自力更生,或者其它他们认为有价值的方面。世界银行定义“参与性是一个过程,通过这一过程,相关者(stakeholders)共同影响和控制发展的导向、决策权和影响到他们的资源”。[1]参与性一些特征基本上为大家所认同,在Brohman John归纳参与性的基本特征:(1)社区的决策角色;(2)项目中的公平受益;(3)社区对决策有贡献;(4)社区不单有自愿的贡献,同时亦有控制权。[2][3]
  
  一、自然保护区社区参与的意义
  
  参与性理论在旅游管理中尤其具有实践意义。旅游业是一项高关联度的产业,景区旅游发展不能仅依靠政府性质的管理机构,社区本身的生产、生活和文化也是旅游吸引力;社区居民是旅游发展影响的主要承担者,包括正面的和负面的影响,所以旅游地的社区必须参与制定发展旅游的规划和决策;旅游业的发展和管理必须有效地和社区居民融为一体。社区参与被认为是实现旅游业可持续发展的重要途径之一。
  九寨沟自然保护区位于四川省阿坝藏族羌族自治州境内,总面积720平方公里。是国家级自然保护区和国家级风景名胜区,是“世界自然遗产”、“人与生物圈”成员。沟内有1007位居民,藏族居民占94.3%。1980年以前,九寨沟的居民主要以耕作、畜牧和传统的手工艺为生,其传统而原始的生活方式依赖自然资源而生。1984年九寨沟正式对外开放,正式经营旅游业。从1984年旅游业发展以来,居民逐渐放弃了以前的谋生方式,截至2002年,景区内居民都彻底停止了耕作和畜牧,基本都从事旅游经营或与旅游经营相关的工作。
  九寨沟属于少数民族地区,旅游发展过程中的社区参与有重要的意义:
  
  (一)保持原住民的主人地位,满足人的基本需要
  当地原住民是这片土地的真正主人,长期与这片土地相生相亲,构成生态系统的平衡,同时保留下一片有价值的土地。建立保护区后,一方面限制了社区对当地资源的依赖;另一方面,随保护区而来和旅游业发展带来的外部信息也诱发了社区对发展的渴望。从“发展”的角度看,人类长期发展的策略目的是不断提高人类基本需求的满足程度,这种需求包括物质的、社会的、政治和文化的。因此,发展中的参与是不可缺少的,因为人们有参与到各种影响自身利益决策中的需求,也是寻求民主的表现。因此,发展旅游应积极引导当地居民的参与,融合到当地的旅游事业中去,让他们继续发挥其主人翁作用;保证他们的生活水平比以前有较大改善,分享旅游发展带来的福利。
  
  (二)参与增加当地人对旅游发展的认同感并促进当地资源的充分利用
  当原住民参与制定旅游项目目标及确认他们自己的需要时,他们便觉得这个是他们自己的项目,实施旅游项目就是自己解决自己的问题。当问题和解决问题的方法被当地人认同时,旅游项目的归属感增加时,社区居民参与解决问题的积极性也随之增加,旅游项目的成功率也随之增加。在旅游项目被当地人认同的基础上,管理者较易推动群众投入自己各种资源来解决自己的问题。
  (三)社区参与有利于提高原住民自力更生的能力
  参与性发展是一个相互学习的过程,在其中,个人、小组以及外来组织均可以相互交流。在这一过程中,不但分享知识及经验,而且个人的信心和能力也能得到发展。参与能促进人的发展,而人的发展是社会发展的基础。通过参与达到经济发展、收入平等、政治自由等目的。九寨沟原住民在旅游发展后谋生手段发生转变,参与性有助于原住民更快更好地适应新的环境。九寨沟属藏族聚居区,当地居民的就业状况、生活质量、收入水平关系到社会稳定和民族团结,尤其是九寨沟这样国际知名的世界自然遗产地,少数民族的生活水平及社区繁荣稳定更具有示范效应。
  
  (四)符合完整意义的生态旅游需要
  从完整意义的生态旅游角度考虑,生态环境系统不但包括自然资源,也包括世代与自然环境融为一体的当地居民的生活和社会活动。自然与人文的和谐发展才构成了完整的生态系统的可持续发展。
  
  二、自然保护区社区管理模式的特点
  
  (一)参与不但是“手段”,也是“目的”
  新的发展经济学对参与是项目实施的“手段”,还是参与本身就是“目的”一直存在分歧和争论。
  认为“参与”作为手段观点是:参与性是一种改善项目质量的手段,是以协助当地人实施(包括贡献资源)和接受项目为目的。参与性作为手段是用当地人的已有的自然、经济和社会资源来达到发展项目的目的。若以参与为手段,则强调参与后所能达到预期的目标多于参与的本身。
  认为参与性本身是目的的理解为:参与是民主社会的重要成分,以保障个人及社区的福利;当地人有责任和权利去参与会影响他们生活的项目过程,包括项目设计、实施和管理等各方面。如果参与作为目的,本身就是结果,它就应该成为所有(农村社区)发展项目中的固定特征。当项目继续发展,这内在特征亦会明显增加及更被强调,参与作为目的是一个行动,它保证当地居民的角色越来越重要。
  九寨沟社区参与是旅游发展的“过程”也是“目的”。旅游发展是政府“自上而下”的产业发展战略,管理者推动社区参与是为了更好地促进当地人投入到旅游发展的大事业中;另一方面,政府和管理者的社会管理目标之一是做好民族政策,提高人民生活水平,推动社区参与本身就是社会管理的“目的”之一。
  
  (二)社区参与趋向于实质性参与(真参与)
  对决策权的不同认识,参与性又可以分为两类:“真参与”――当地人能民 主地控制项目的决策权;“假参与”――项目实施根据外来者事先决定了的计划进行。[3](251-252)
  我国大多数保护区社区参与当地旅游业发展停留在被动式参与、咨询式参与或象征性参与层次。保护区管理机构是政府派出机构,脱离当地社区自成体系,管理人员也大部分是外来人员。九寨沟自然保护区在社区参与管理方面突破了以上的象征意义参与,通过优先安排就业、大力培养起用当地人进入管理层、建立居民参股经营的股份公司等等政策,使管理机构和当地社区融为一体,社区居民在九寨沟旅游事业的保护和发展中扮演了主要角色,起到了重要作用。这种参与方式已经是实质性的参与(真参与)方式。
  
  (三)社区利益分配机制具有实践创新和理论突破的意义
  九寨沟自然保护区管理经验的意义在于:一是确定了“公平”优先的分配目标,有利于社区的稳定。公平的利益分配机制取决于两个条件:首先依赖于对产生利益的资源的合理配置,即资源的初始占有状态,也就是对资源产权主体的确认和资源实际价值的核算;其次,利益各方同时享有制定利益分配原则的权利。联合经营公司成立之初以每户的床位数人股,按股分配。因为景区居民居住地距主要景点的远近不同造成了每户经营效益的差别很大。这一阶段的分配方法实际承认了资源初始占有不均的事实,沿袭了旅游开发之初景区内自由市场竞争既定的利益分配格局,以“效率”优先,尚未实现“公平”的目标。2001年后每年从门票和经营收入中对居民实行平均分配。这一分配方案基本改变了以前初始资源占有不均状态,达到了“公平”的分配目标。二是在分配机制中,打破了股份制产权设置的惯例,将社区利益最大化。联合经营公司的资本构成打破了股份公司的惯常的产权结构,将所有权、经营权和收益权倒挂,即管理局拥有绝对的控股权(51%)、经营决策权,但是大部分收益权(77%)却由居民占有。这一分配模式充分考虑“统一管理”后对景区居民不能再自由从事旅游经营的利益补偿。
  
  三、完善自然保护区社区管理的建议
  
  (一)进一步解决收入分配的“公平”问题
  九寨沟自然保护区在解决社区居民的收入及分配方面已经做得很不错,但是仍然不能完全兼顾“公平”。比如,在精华景点的树正寨的居民户与地处偏僻的扎入村人均收入的差距达2000―3000元/年。
  笔者认为,既然九寨沟自然保护区对居民实行统一管理,居民不能随便选择地点进行旅游经营,也就是限制了景区内的自由竞争,那么就应该充分考虑到资源初始占有不均而造成的收入差异问题。自然保护区应为那些居住地比较偏僻的居民制定特殊的相关政策,以确保他们能够被优先雇用。在下一步拟开发扎入沟民俗旅游和生态旅游的计划中,可以考虑对扎入村的居民实行特许划区经营,也即对扎入沟的旅游项目扎入村的居民有优先经营权。这样可以拉平景区居民户资源占有上的不均;然后在基本平均占有自然资源的条件下,居民开展自主经营、自由竞争。
  
  (二)进一步加大社区居民在旅游规划中的参与力度
  九寨沟在以前的规划中,仍然采用的是传统的政府决策模式,参与者在很大程度上只限于各级政府和政府各部门,而非政府组织、当地居民的参与非常有限。九寨沟的旅游发展逐步进入了相对成熟的时期,旅游深度发展的趋势要求规划从间断性的静态向连续性、学习性规划转变。这要求景区旅游规划必须提高利益相关者(stakeholder)(“利益相关者”在公司治理理论中,是指“任何能影响组织目标实现:[4](312-328)或被该目标影响的群体或个人”)的参与程度,居民作为重要的利益相关者,必须在旅游规划中考虑到他们的意见。今后九寨沟自然保护区的社区参与的管理应突破就业和旅游收入分配的较被动的参与,从决定旅游业发展方向(方式)的时候就开始参与决策,让社区居民以更积极的姿态介入旅游发展。可以考虑建立激励居民参与旅游规划发展的咨询机制,通过居民管理办公室开展如下咨询活动:旅游发展决策咨询,包括旅游发展的指导思想、目标、途径等战略问题;旅游发展具体思路咨询,包括旅游业六大要素的安排及各自之间的相互配合和协调;旅游发展引发问题咨询,包括环境、经济、社会、文化等方面的问题。[4]
  
  (三)进一步兼顾区域社会经济协调发展
  区域社会经济协调发展,也是区域社会稳定和可持续发展的必要条件。但是,享受到九寨沟旅游发展好处的区域仍然不平衡,在旅游沿线和游客聚居地的区域有更多的旅游经营区位优势,而在较偏僻的区域居民仍从事传统的农业,收入水平低,这种情况一定程度上导致景区内外居民的矛盾。如景区附近的中查沟的以农牧业为主,人均年收入1200―1400元,和九寨沟景区居民;漳扎镇居民人均收入2万多元相比,相差十多倍。这些地方的居民生活在九寨沟自然保护区周边,为九寨沟自然保护区的可持续发展,不影响九寨沟的生态系统,响应国家退耕还林的政策,停止了能带来较高收入的木材砍伐。目前仍然处于贫困的状态。
  可持续发展必须兼顾区域社会经济的协调发展,否则会形成区域内的“马太效应”,贫富分化更加严重,引发社会的不稳定。笔者认为,兼顾区域协调发展可考虑:九寨沟自然保护区管理局、九寨沟县、下属相关旅游企业应充分考虑到周边区域的居民就业,积极创造就业机会和引导其就业。从较长期的发展来看,根据联合国人与生物圈考察其他生物圈保护区情况看,可以考虑扩大九寨沟保护区范围,对划入保护区范围的区域实行系统的保护和开发,开发旅游的优惠政策和福利普及到更大区域范围的居民。
  (四)建立社区居民的就业培训与教育机制
  虽然九寨沟自然保护区社区居民的就业问题得到较好的解决,但是由于当地居民在资金、文化、技能方面的劣势,无法分享旅游发展带来的诸多好处;即使是提供给当地居民的就业机会,也大多是诸如森林保护、环卫等工作。旅游发展带来的大量就业机会,往往被旅游区外部文化素质较高者占据。九寨沟自然保护区应牵头实施社区居民的教育与培训工作,进行为提高居民就业能力的旅游专业知识培训,如景区导游、宾馆饭店服务员、旅游设施管理员和维修员、苗圃种植人员、保安员等,使每一个具有劳动能力的居民都掌握一门专业机能,以便在旅游发展过程中体现自身价值。[4](312―328)☆
  主要参考文献:
  [1]本论文关于九寨沟的所有统计数据来源于九寨沟自然保护区管理局.
  [2]World Bank.Wodd Bank Participation Sourcebo&,EiiVilODiD~iitDc9fdmnl Papers,World Bank,June,1995.
  [3]Brohman J POPULAR Development:Rethinking the Theory and practce of development.Blackwell:1966.
  [4] Freeman R Edward.Sttategic:A Stakeholder Approch[M].Bost:Pitman Puhlising Inc.1984,46,Coded from:Elise T.Sautter,Bi.it.Managing stakeholders:A Tourism Planning Model[J].An-nals of Tourism Research,1999,26(2).
  [5]苗鸿等.中国自然保护区的社区参与机制研究[c].自然文化遗产管理――中外理论与实践社会科学文献出版社,2003.

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