划拨土地悬案未解:中国未解悬案

发布时间:2019-04-10 01:28:42 来源: 法律文书 点击:

  河南两家国有企业历时三年、数次反复的土地纠纷,凸现国有划拨土地转让的法律空白      2006年5月31日,河南省高级法院下达了一份民事裁定书,中止了自家在2005年3月22日作出的一个民事终审判决,决定另行组成合议庭,对案件进行再审。
  引发再审的这起民事纠纷,缘于100亩国有划拨土地的转让协议。当事双方都是国有企业:隶属于中国物资储运总公司的郑州中储物资流通中心(下称郑州中储)和河南郑州中原国家粮食储备库(下称中原粮库)互为原告、被告,从2003年6月进入司法程序后,至今在郑州市中级法院与河南省高级法院四次开庭,产生了三份截然不同的民事判决,纠纷仍然未得到最终的解决。
  所谓“再审”,是认定已发生法律效力的判决或裁定“确有错误”,重新进行审理。在中国司法实践中,法院针对自身已作出的判决宣布再审的情况并不多见。
  
  “特事特办”后遗症
  
  郑州中储与中原粮库的纠纷,肇始于六年前的一份土地使用权转让合同。
  2000年12月26日,郑州中储与中原粮库签订合同,将其名下位于郑州管城区城南路附近的100亩土地使用权,以1850万元的价格转让给中原粮库。
  中原粮库之所以购买郑州中储的土地,源于上世纪末国家的粮改政策。1998年,“敞开收购、顺价销售、封闭运行”粮改政策在全国如火如荼,当年7月9日,国务院办公厅发出《关于搞好中央直属储备粮库建设的通知》,决定由中央财政安排资金,在1999年夏收之前建成250亿公斤仓容的中央直属粮库。 该份通知要求,本着“特事特办的精神,从快审批项目”;财政部要按照中央粮库投资计划进度拨付建设资金;各地政府对选定项目,要无偿提供建设用地,并免征各种税费。
  在河南省,建于1953年的中原粮库是最老的粮库之一,设施陈旧;占地仅80亩,库容严重不足,大批粮食露天存放,粮库设施亟待改造、更新。国家拨款建库,对中原粮库而言是解决几十年来仓储建设欠账的难得机遇,中原粮库理所当然地要利用这个机会异地建库。建库资金由中央拨付,经多次洽谈,最终和郑州中储签订了以1850万元换取100亩土地使用权的协议。该协议亦经郑州市土地部门认可,但因“特事特办”,未严格走法律程序。
  按照双方合同规定,2001年12月31日为付款最后期限。土地交割了,但直到2003年6月中旬,郑州中储仅收到1520万土地款。“我们多次要求中原粮库支付欠款,对方总是以政策性亏损、资金不足为借口一拖再拖。”郑州中储经理丰中原告诉《财经》记者。
  中原粮库所言不虚,确实遇到了政策性困境。
  按照国家规定,中原粮库只有拿到了地,才能从中央拿到划拨的专项资金,而2001年1月20日是申报的最后期限。为了能够得到中央的财政资金,中原粮库才不惜“自筹经费”,和郑州中储签订合同,获得了其100亩土地的使用权;并在郑州市政府的大力支持下“特事特办”,短短半个月内完成了扩建申请等手续,挤进了国家粮改项目。
  可是,在中原粮库的建设过程中,国家政策发生了变化,缩减了原定的国家粮库收储指标。中原粮库实际建成储藏能力6500吨,后来国家只使用1200吨,大部分库容空置。相应地,中原粮库也就不可能获得预想中那么多的国家资金补助和人员安排。
  
  法院诉讼一波三折
  
  显然,中原粮库吃了政策变化的亏,开始后悔当初自己花钱从郑州中储拿到土地。因为国务院当时规定,国家粮改建仓用地“由地方政府无偿提供,并减免税费”。据此,中原粮库认为,他们从郑州中储拿到的地,实质上也是政府划拨用地。既然同样是国家无偿划拨,郑州中储本身就没有权利出卖土地使用权,凭什么还要收钱呢?
  欠款久拖不付,双方矛盾由此激化。2003年6月18日,郑州中储一纸诉状将中原粮库告到郑州市中级法院,讨要中原粮库拖欠的330万土地款及利息。
  2004年6月14日,郑州中院作出一审判决,支持了郑州中储的诉求。中原粮库不服判决,以双方签订的合同未经有关部门批准,且未缴纳土地出让金,故合同未生效为由,上诉至河南省省高院,要求撤销一审判决。
  为配合上诉,2004年7月29日,中原粮库反将郑州中储起诉至郑州中院。理由同样是双方的合同未生效,郑州中储已从中原粮库获得的1520万元属不当得利,要求法院判决郑州中储返还该款项。
  2005年3月22日,河南省高院作出终审判决(251号判决),整个案件发生大逆转。省高院认为,郑州中储转让的100亩土地系国有划拨土地,其在转让时未与土地管理部门签订土地使用权转让合同,没有补交出让金,转让合同也未经土地管理部门的批准。根据相关法律,判定该合同未生效,故撤销一审要求中原粮库支付郑州中储欠款330万元及利息的判决。
  此后不久,2005年5月24日,郑州中院又就中原粮库诉郑州中储不当得利案作出判决:以双方合同未生效为由,判决郑州中储返还中原粮库已支付的土地款1520万元。
  两份判决将郑州中储置于极其被动的局面。郑州中储不仅不能追索330万元欠款,还要返还已经获得的1520万元土地款,面临的将是地、钱两失。
  中原粮库诉郑州中储不当得利案的审判长张建军在接受记者采访时承认,此案在2004年10月26日郑州中院开庭审理后,至次年春一直未能宣判,原因就是在等河南省高院对此前中原粮库上诉案的判决。他向《财经》解释道,“毕竟是同一个事情,派生出两个官司,所以合议庭商量决定等省高院的判决。我们拿到省高院判决后,很快就判了。”
  在郑州市城南路13号郑州中储四楼简陋的办公室,郑州中储经理丰中原告诉《财经》记者,他做梦都没想到官司会打成这样:“地被人拿走了,欠款也要不回,还要返还已付的地款。”
  他忧心忡忡地表示,已有职工扬言,如果上诉最终败诉,将要封堵法院大门,到市政府上访。
  因对省高院251号判决不服,郑州中储已经于去年8月向省高院申请再审。今年3月13日,省高院举行了再审听证,最终于5月31日下达了再审裁定。
  就中原粮库诉郑州中储不当得利案,郑州中储也上诉到省高院,去年12月30日省高院开庭审理,迄今尚未判决。
  
  划拨土地转让的法律空白
  
  河南省高院决定再审后,天平又在向郑州中储一方倾斜。不过,此案究竟如何了结,双方仍争执不下,最终的结局仍在未定之天。
  “厘清本案,关键是搞清楚什么是土地的无偿划拨。”中国社科院农村发展研究所土地专家王小映博士告诉《财经》记者,按照用途,我国的国有土地分为两类,一是商业经营用地,二是非经营性用地。《土地管理法》规定,商业、服务、金融、旅游等建设用地,属商业经营用地,实行“招标、拍卖或挂牌出让”;工业、仓储、交通等属于非经营性用地,实行“协议出让”或无偿划拨。
  “根据有关法规,划拨土地是不可以任意转让的。但有两种特殊情况除外:一种是原土地使用权单位补交出让金,一种是双方签订合同,经土地管理部门批准。”王小映认为,本案显然更接近于后一种情况,其正常转让程序应为:郑州中储与中原粮库签订合同后,中原粮库向土地局提出转让申请,土地局下文从郑州中储收回土地使用权,对其地面建筑物进行补偿后,再划拨给中原粮库。
  如此看来,所谓无偿划拨并不等于零地价,通常用地单位必须支付成本价,即补偿部分。比如,郑州中储最初得到土地的时候,也是有成本的,也需要掏征地补偿费。而且成本也是在不断发生变化。因此,中原粮库认为郑州中储的地属国家无偿划拨,就可以无偿拿过来,这于理不合。
  据此,王小映认为:“从本质上看,郑州中储与中原粮库之间签订的土地使用权转让合同,其实是一种补偿协议。如果法庭依据表象认定是土地转让协议,判定合同未生效,接下来很可能引发郑州中储状告土地局,因为它在收回土地时没有对其进行补偿。”
  国土资源部政策法规司张运动处长亦明确告诉《财经》,无偿取得国有土地使用权并不是不交钱,而是不向地方政府缴纳买地款,但是必须对原土地使用者的地面建筑物及附属物进行补偿。张运动还认为,“通常,国家下拨的建设资金中本身就含有对原土地使用权的补偿部分。”
  “这个案件的波折,反映出我们国有划拨土地管理方面的法律空白。”中国人民大学法学院民法学副教授王宗玉博士认为,既然此案中双方签署了转让合同,获得了土地管理部门的认可,办理了土地使用权变更手续,这个转让协议应视为生效合同,况且中原粮库已经履行了绝大部分义务。从稳定市场交易秩序的角度出发,在没有明确法律规定的情况下,双方应该遵循自愿签署的协议。
  “如果都不遵守承诺,没有诚信,市场交易还有什么安全可言?”王宗玉说。
  王小映则提出,由于现有法律对划拨土地没有一个清晰的界定,致使现实中地方政府以及拥有划拨土地的企业,在具体处理划拨土地时有很大的操作空间。为避免类似诉讼纠纷的产生,杜绝地方政府在划拨土地上的暗箱操作,“国家应该出台无偿划拨土地实施细则,明确哪些项目是零地价、哪些项目是成本价。” 他说。

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