[江苏:“农民集中居住”得失] 江苏苏北农民集中居住

发布时间:2019-04-09 01:25:25 来源: 法律常识 点击:

  城市化与农地冲突系列调查之二   三大争议:法律框架、进度把握和补偿额――土地集约化该如何实现?         无论在经济发达的苏南,还是相对落后的苏北,一项政府工程――“农民集中居住”,正在各地大力推进。
  “农民集中居住”,就是把住在自然村的农民集中到小区居住。在这一主题词下,大量农村房屋被拆迁,众多自然村迅速消失,成千上万农民住进公寓楼,城市与乡村的界限日渐模糊。
  对于延续数十年的城乡分割的中国社会来说,这样的变化是巨大且深刻的。同时,这种目前被一些人称为“新农村实验”的模式,也引起了种种争议。
  
  “居住向社区集中”
  
  在江苏,“农民集中居住”作为经济发达地区基层政府的分散性做法,可以追溯到本世纪初。
  大约在2001年前后,在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇,就出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段,中青年农民大多进厂做工或经商,一些自然村人口绝对减少,变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试,把一些人口较少的自然村撤并,集中到人口大村,或者集中建设公寓型农民小区。
  这样做,既改善了农村居住环境,也提高了农村投资效率,在当时被称为“居住向社区集中”。
  然而,这一本来是基于经济发展的务实举措,于有意无意之间,在江苏渐次升级为全局性做法。
  2003年7月,江苏省委召开十届五次会议,提出“两个率先”(即“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”),决定 “到2010年左右,全面建成更高水平的小康社会;到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后,苏南地区被赋予“先行者”重任:2007年前全面建成小康社会,2012年前基本实现现代化。该地区城市化步伐大大加快,工业用地倍显紧张。
  如此情势下,江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说,新桥镇的“农村三集中”,就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区――7平方公里的工业园区,7平方公里的生态农业区,5.3平方公里的居住商贸区;工业全部集中到园区,农民集中到镇区居住,农地由当地企业搞规模经营――是为“农村三集中”的原型。其中,“农民集中居住”是最重要的组成部分。
  农民集中居住后,原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地,不必经过审批就可直接用于工业建设,这对“用地饥渴”的基层政府来说,无异于一场“及时雨”。
  由此,基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举,一时为全省各地效仿。2004年以来,它与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起,被苏南一些县市概括为“农村三集中”。据江苏省委农工办有关人士介绍,后来为了“避免外界误解”,不再提“农田向规模经营集中”,而把“农村三集中”改为“工业向园区集中,农民向城市集中,居住向社区集中”。
  
  要不要时间表?
  
  2005年10月后,中共中央提出“建设社会主义新农村”。这是一项长期任务,但在江苏省,“农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范――因为农民集中到小区居住后,环境卫生有了较大改善,正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。
  当年11月底,江苏召开大型全省城乡建设工作会议,要求三年内实现“城乡规划全覆盖”,并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”,“积极稳步推进农村三集中”。
  2006年2月,主责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称,“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划,在未来20年至25年内,全省目前约25万个自然村,将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。
  江苏省现有1.7万个行政村,平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求,每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行,每个行政村至少要撤并12个自然村,撤并比例高达81.6%。这意味着未来20多年中,由于行政性推动,江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。
  25万个自然村变为4万多个规划居住点,如此规划的客观依据是什么?江苏省建设厅有关人士对《财经》记者表示,这只是一个大概的计算:目前江苏省约有4000万农民――随着城市化的发展,还会减少一些;如按每个规划居住点集中800人计算,则需要4万多个居住点。
  
  至于20年至25年内的时间规划,则主要源于一些地市的调查。据淮安市村镇建设部门调查,目前农村每年新建、翻建房屋的农户大约有4%-5%。如果这个比例保持不变,今后新建房屋的农民都迁入“镇村布局规划”确定的集中居住点,大约需要20年至25年的时间。
  据江苏省建设厅村镇办副主任赵庆红介绍,“镇村布局规划”作为“城乡规划全覆盖”的第一步,必须在2006年内全面完成。截至8月底,全省各市县的镇村布局规划已编制完成。
  这当然是一项有争议性的主张,《财经》记者在江苏采访时,亦曾听到不少理性的批评,认为硬性确定“三集中时间表”、在全省统一布置颇有大跃进之势。江苏省委农工办副主任程玉松也对记者表示,“省委、省政府从来没有定指标、排时间表”,并认为 “农村三集中”目前事实上只适于苏南发达地区,而对苏北地区农村“至少需要三四十年”。
  不过,江苏省城乡建设会议之后,大多数地区都在“只争朝夕”,“农村三集中”在全省已有主旋律之势。
  
  纠纷凸现
  
  江苏目前操作中的农民“集中居住”,主要分两个步骤――
  首先是房屋拆迁。一般而言,自然村整体拆迁后,农民的宅基地、自留地和村庄其他土地,都会被用于“工业集中区”、“农民集中居住区”建设或充作“土地储备”。其次是集中安置。在拆迁的同时,乡镇政府选定某一地块,委托当地的房地产公司建设农民小区,建成后由政府统一分配给拆迁农民。
  据记者了解,拆迁农民的房屋,由政府成立的拆迁办与农民签订拆迁补偿协议,一般按照房屋合法的建筑面积给予补偿。农民当时拿不到现金,只是在到政府统一规划的农民小区购买新房时,才能按照政府确定的安置房成本价,用拆迁款购买安置房。
  而由于在苏南及苏中一些地方推进“集中居住”,围绕宅基地产生的纠纷日渐增多。据记者了解,或因对拆迁程序有异议,或者对宅基地处理有争议,或者对补偿安置不满意,南通、无锡等地都有一些农民到省城和北京上访,反映县乡政府“违法违规”。
  一些农民认为,宅基地及附近的自留地本来就是自己的资产,政府停止审批“宅基地”,强行推进“集中居住”,只给房屋进行补偿,对宅基地不给补偿,或者补偿很少,这损害了自己的利益,也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。
  县乡政府则认为,农民的宅基地属于集体所有,并非农民的私有财产;同时,农民集中居住后,新建农民小区用的是农村集体土地,通过“宅基地置换”,农民仍然可以拥有一份土地;再者,通过集中居住节省的土地,可以用于发展工业,有利于农民进厂做工,增加农民收入。
  农民集中居住到底是赚是赔?记者发现,不同的计算方法会得出不同的结论。
  按照基层政府的计算,农民房屋拆迁,政府要按照市场评估价给农民补偿;同时,又要以成本价卖给农民同等面积的安置房,还要负责农民小区的基础设施建设。由于安置房的成本价与拆迁补偿价相差不是很大,地方政府认为自己额外承担了农民小区的基础设施投资,因此觉得做了“亏本买卖”。
  农民心里则有着另一本账。在他们看来,地方政府搞集中居住“稳赚不赔”。首先,拆迁农民的房屋的补偿标准都低于安置房的价格;其次,安置房建设使用的大多是农民的土地,基层政府并没有支付土地成本;其三,收回农民的宅基地,地方政府基本没有补偿。这些土地一旦被政府掌握,必然大大升值,出让后升值的部分自然落入政府囊中。
  
  宅基地前世今生
  
  其实,简单的拆迁安置账只是一笔小账。更重要的大账是:从25万个自然村变成4万个集中居住点,“集中居住”到底能带来什么?
  据江苏省建设厅村镇办负责人孙广仁计算,江苏近4000万农村人口分布在近25万个自然村,“村庄规模小,集聚度低,农村人均建设用地达186平方米,是城市的两倍”;如果新的镇村布局规划实施后,“据理论测算,全省可节地约400万亩以上”。
  不过,农村专家们提出,如此“节约”的土地是什么性质的土地?答案其实很清楚:节约出来的是农民的宅基地及村庄内闲置地。这些土地,依照《土地管理法》,目前属于农民集体所有,农民对宅基地拥有使用权。
  所谓“宅基地”,顾名思义,就是农民用以建造住房的那部分土地。自1949年以来,包括宅基地在内,中国农村的土地制度屡经变迁。
  
  中国共产党在取得政权后不久,即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了宅基地和农用地的所有权,即“耕者有其田”,并由地方政府颁发土地所有权证书。这时,农民的土地可以买卖、可以抵押。上世纪50年代农村实行初级合作社之前,农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。
  在随后的农村社会主义改造和人民公社初期,农民交出了用以耕作的农用地,但宅基地和房屋作为生活资料,仍然归自己所有。在1959年到1961年的史称“三年大饥荒”期间,农民的宅基地及其周围的自留地成为农民的“保命田”。
  宅基地正式由“农民私有”变为“集体所有”是在1962年。当年9月27日,中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》,宣布“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。
  但是,虽然上述条款规定宅基地归生产队(即今天的“生产小组”)所有,但该文件又同时规定,“社员的房屋,永远归社员所有”,“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。而由于农民的房屋建筑在宅基地上,农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产,一直被农民视为自己的家产。
  1978年后,中国政府把农村土地承包给家庭经营,大大解放了生产力,开创了农村改革的新纪元。可是,全国共2亿多亩的农村宅基地的产权性质,依然维持着人民公社时期的制度安排,没有得到进一步的法律界定,被认为是“农村改革不彻底”所致。
  进入上世纪90年代后,土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”,进一步确认了农民的宅基地权利。事实上,除了不能进入市场公开买卖,宅基地形同私有。今年10月底提交全国人大常委会审议的《物权法(草案)》第六次审议稿,更是明确把农村宅基地使用权定义为“物权”,亦即农民的“财产权”。
  诸多农村问题专家指出,农民宅基地目前的产权模糊状态,实属中国土地制度改革不彻底的产物,应该通过进一步的制度性变革加以解决。也正因此,有专家认为,江苏等省的“居住集中”,纵以其意愿可收“节约农村土地”和“让农民变市民”之利,也挑战了农民宅基地的产权归属这一根本性问题。
  “无论如何,你做这事缺少一个适用的法律框架。”一位在中央机关工作的资深农村问题专家这样看。
  
  苏南苏北“大合唱”
  
  启动新的镇村布局规划后,尽管苏南与苏中、苏北差距很大,但通过镇村布局规划推动农民居住集中的步调相当一致。从各地看,不仅规划撤并村庄的比例差不多,且对规划执行的时限都有明确要求。
  在苏南地区的无锡市,为了“率先实现现代化”,全市的“镇村布局规划”被纳入“现代农村规划”范畴。在2005年全市农村基本现代化建设八项重点工作中,首要的一项,就是“制定现代农村规划”。
  自全省镇村布局规划启动以来,无锡市“现代农村规划”进展相当迅速。2005年4月,江苏省建设厅下文件要求编制镇村布局规划;到2005年底,无锡所辖宜兴市、江阴市、锡山区、惠山区、滨湖区、新区等都已完成了“现代农村规划”成果的论证。目前,各县市区正在积极实施“农民集中居住”。
  无锡市目前共有1.2万多个自然村庄,大多数都在规划撤并之列。据《无锡市推进农村基本现代化建设农村规划编制工作总结》,无锡市“现代农村规划”确定,全市农村新型社区分为两类:一类是城市规划区范围内的农民集中居住点,共计250个;第二类是城市建设用地外的农村新型社区,共有173个,规划撤并的自然村数量超过95%。
  与此同时,“撤并自然村个数”与“农地适度规模经营比例”,被纳入无锡市“农村三集中”的大盘子,成为2005年全市“农村基本现代化八项重点工作”考核目标之一,并由无锡市对所辖两市四区进行年度考核。
  根据无锡市委、市政府的计划,从2005年初到2007年底,全无锡市要用三年时间撤并2165个自然村,约占全市自然村总数的六分之一。据全市“目标完成情况一览表”,无锡市2005年计划撤并433个自然村,到当年年底“实绩”为525个。如果按照这个速度,也许不到18年,无锡就可以完成农民集中居住。
  在江苏中部的南通市,去年5月底,该市召开农村居住规划工作会议。会议决定在农村集中居住区规划确定前,一律暂停农民建房审批;各类项目建设需要拆迁安置的村民,一律安排到集中居住区;凡是农村新建住宅,一律安排到规划的集中居住区进行统一建设。
  南通市还决定,力争用20年左右的时间,分三个阶段完成农民集中居住:2005年底前为第一阶段,主要完善各类规划体系;2006年-2015年为第二阶段,迁入集中居住区的农户数达50%以上;从2016年-2025年为第三阶段,农民全面进入城乡集中居住区。
  南通市规划局村镇规划处处长单金林告诉《财经》记者,目前南通市550万农民分布在近4万个自然村,居住相当分散。通过编制镇村布局规划,该市确定了4481个农民集中居住点。除依托大村改建扩建,需要新建的农民居住点超过一半。
  “截至8月上旬,全市镇村布局规划编制已经完成,六个县市区中,有四个已经当地政府批准。对于规划撤并村,今后政府将不再进行基础设施投入。集中居住后,至少可以节约53万亩土地。”单金林告诉《财经》记者。
  在苏北欠发达地区宿迁市,“农民集中居住”也在积极推进。到今年3月,已经完成了全市的镇村布局规划。
  据宿迁市规划局村镇规划处处长金龙成介绍,宿迁市现有350万农业人口,1.2万多个自然村,镇村布局规划确定建设2566个集中居住点,平均五个自然村合并为一个新村。
  今年4月12日,宿迁市政府下发《关于推进农村集中居住点及康居示范村创建工作的实施意见》,要求“以全市1259个行政村为中心,完成农村集中居住点布局规划和建设规划;争取用10年-20年乃至更长一段时间,将全市现有的12028个自然村庄逐步迁并为2566个农民集中居住点”。
  上述文件还要求,在完成全市镇村布局规划的基础上,“全市104个乡(镇),每个乡镇选定一个基础条件较好的村作为康居示范村”;“从2006年起至2008年,进行高标准建设”,确保“每个康居示范村新建、迁建的农户达到100户以上”。
  “这2566个农民集居点,大多数是扩建,原自然村保留的比例不到三分之一。通过村庄整治,每家农户的平均占地面积减少一半,全市可节约村庄建设用地近79万亩。目前正在编制具体的村庄建设规划。”宿迁市规划局村镇规划处处长金龙成对《财经》记者说。
  
  “过上城市人生活”的代价
  
   “农民从此过上了城市人的生活”――这是在江苏许多地区的宣传材料中对于“集中居住”最常见的颂扬之声。与此相伴,农民世代习惯的自然经济也随之结束。据记者采访中所见,往昔在外务工的年轻人对此改变尚可适应,而老年人无法继续在自留地上种菜,只是在“农民公寓”下晒太阳、闲聊,一切生活资料都需自购,许多人仍然感到极不习惯。
  更重要的当然还是农民土地权利的变化。按照国土部门规定,每户农民有0.3亩宅基地,但在实际操作中,农民的宅院已经包含了划给农民的自留地,一般每户一亩地左右。集中居住后,农民的宅基地和自留地被用于工业和城市开发,但得不到补偿;即使安置房有集体土地使用权,土地面积也大大缩水。
  对于城郊农民来说,“城市人的生活”还意味着减收。在大多数城郊结合部,房租收入曾经是农民家庭收入的主要支柱,即所谓“房东经济”,有的城郊农村几乎家家出租房屋。集中居住后,这些农民的房租收益很可能落空或减少。
  
  不过,对县乡政府而言,集中居住可谓好处多多。
  其一,不必经过土地征用,集中安置房建设成本低。由于农民小区用地大多都是农村集体土地,不必经过国家征用,也不用支付征地费用,这大大降低了用地成本。由于原宅基地也属农村集体土地,地方政府以“宅基地置换”为名,不给拆迁农民宅基地补偿。
  其二,农民拆迁后,原宅基地可集中用于工业和城市建设。一些地方甚至不经过征用,直接由基层政府在原村庄集体土地上搞工业,称之为“农村集体建设用地流转”。
  其三,农民集中居住后,由于距离承包地较远,基层政府实际上强化了对农民土地的支配权,可以集中农民的承包地招商引资,搞生态农业或农业示范园区等。
  据记者调查,江苏很多地方的农民集中居住,由于集中居住区规划面积大,为了节省农民安置小区的成本,大多都是占用平整的耕地建房。
  宿迁市宿豫区蔡集镇张油坊村是宿迁市集中居住示范点。按照村庄建设规划,该村的集中居住区需要占用45亩耕地。记者看到,未来村庄的设计图板已经竖在稻田边上。村里一个张姓农民告诉《财经》:“规划是乡村干部的事,普通老百姓根本不了解。我只听说这些祖宗传下来的良田要盖房了。”
  这些用于建设农民小区的土地,一般都属于某个自然村所有。占用了这个自然村的耕地,就需其他自然村拿出一部分土地补偿,这必然引发行政村内的承包地调整。这就可能动摇农地家庭经营的基础。
  以张油坊村为例,该村有九个生产小组,3000多人。该村规划的农民集中居住区,将占用第五组耕地45亩左右。当地农民介绍,目前解决的办法是,全村每个农民拿出0.15亩的耕地,以平衡被占地农户和小组的利益。
  据记者调查,农民的居住集中和农地集中往往同时发生。农民集中居住后,这些村组的土地就被乡村干部以土地流转或实行土地股份制名义集中起来,招商引资,搞所谓“农业规模经营”。由于农民对土地流转没有发言权,这实际上弱化了农民对承包地的支配权。
  江苏省正在实施的村庄撤并计划引起了方方面面的关注,前来调研包括取经者络绎不绝,同时也有许多不同的声音。
  针对诸多赞赏的言论,国务院发展研究中心农村部研究员刘守英接受《财经》记者采访时,并不否认“农民集中居住”带来的节约土地的效应,也认可给农民生活环境带来的积极变化。但他也提出疑问:“关键在于――你节约的这些土地到底是谁的土地?是否给予农民合理的赔偿?”
  
  在他看来,“农村三集中”着眼于土地资源和公共投资的集约利用,本身没有任何问题,关键的问题在于如何推进“农村三集中”。如果政府强行推进农民集中居住,通过支付房屋拆迁补偿的方式,无偿收回农民的宅基地,这就意味着对农民土地财产权的侵犯。
  在资深农村问题专家、原江苏省委农工部部长吴熔看来,农民在原自然村居住时,家家都有一份宅基地,宅基地附近还有自留地,可以有一份收入。但是自然村撤并后,农民搬进多层公寓,“看上去很美”,但实际上“他已经没有土地,只剩下一块楼板了”。
  吴熔认为:“要用25年把全省农村变成4万多个居住点,我认为不可能实现。农民居住集中必须征得农民同意,不能定指标,而且不能无偿收回农民的宅基地。”
  针对目前农民宅基地管理和使用的诸多问题,有多位专家建议,中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权,给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。同时,积极试点,探索宅基地进入市场的流转办法,确保农民土地财产权利不受侵犯。
  “农民对宅基地享有永久的使用权。假如要集中农民的宅基地,必须要有一个制度安排,给农民发一个宅基地转移的等面积、具有同等权利的证书。我们再也不能靠牺牲农民的土地,来搞工业化和城市化了。”吴熔警告说。

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